SPORY O KAPITALIZM

  • Zwiększ rozmiar czcionki
  • Domyślny  rozmiar czcionki
  • Zmniejsz rozmiar czcionki
Start Diederik Boomsma, "Jak nie kończyć kryzysu: polityka mieszkaniowa w Amsterdamie"

Diederik Boomsma, "Jak nie kończyć kryzysu: polityka mieszkaniowa w Amsterdamie"

Email Drukuj PDF

Pozytywny wpływ, jaki lokalny polityk może wywrzeć na dobrą koniunkturę miasta, jest ograniczony. Większość sił kształtujących gospodarczy sukces lub klęskę miasta leży poza lokalną kontrolą polityczną. Są to bowiem czynniki o charakterze moralnym i kulturowym – gospodarność, kreatywność, dyscyplina, zaufanie – lub odległym od małego kraju kupców takiego jak Holandia, w rodzaju wartości jena, czy cen nieruchomości w Kalifornii. Oczywiście, żeby miasto się rozwijało trzeba dbać o podstawowe elementy porządku i bezpieczeństwa publicznego. Śmieci muszą być wywiezione, ulice pozamiatane, kanały przetkane. Najistotniejsze jest jednak, że to nie miasto buduje przeszkody dla rozkwitu przedsiębiorczości. Szczególnie odnosi się to do państwa dobrobytu, które subsydiuje bezczynność i opodatkowuje produktywność i gdzie naturalną odpowiedzią na każdy pojawiający się problem jest dorzucenie publicznych pieniędzy do państwowego pieca, by płomienie biurokracji paliły się jaśniejszym blaskiem. Lokalne władze, podobnie jak kanalizacja, powinny być zauważalne dla szerszej publiczności zasadniczo dopiero wtedy, gdy zaczyna dziać się coś złego. Jednak podobnie jak w innych krajach europejskich w Holandii państwo rozrosło się tak bardzo, że jest zaangażowane w prawie każdą dziedzinę życia. Amsterdam, bastion socjaldemokratów od dziewięciu dekad, był często w awangardzie tego procesu. W tych okolicznościach, gdy sprawy zaczynają iść źle, politycy powinni nie tylko zadawać sobie pytanie co zrobić, ale powinni też zastanowić się chwilę, czego nie robić. Co chyba najważniejsze, powinni ustalić jakie działania cofnąć, choć zazwyczaj nie jest to tak łatwe jak naciśnięcie klawiszy ctrl + z.

W tym artykule zajmę się jedną ze sfer życia poddanych interwencji państwa – mieszkalnictwem. Polityka mieszkaniowa była w Stanach Zjednoczonych istotnym czynnikiem u źródeł kryzysu finansowego. Rząd naciskał na banki i kasy mieszkaniowe, by udzielały ryzykownych kredytów hipotecznych klientom z grup o niskich dochodach, w ten sposób zarażając rynki finansowe wirusem, który w końcu przyniósł tsunami trudno ściągalnych pożyczek. W tym artykule pokażę dokładnie, jak polityka mieszkaniowa Holandii i Amsterdamu uniemożliwia osobom o niskich dochodach zakup własnego domu. Nie ma prawdopodobnie na Zachodzie miasta, gdzie władza (zarówno centralna, jak i lokalna) miałaby tak duży bezpośredni wpływ na mieszkalnictwo i rynek wynajmu mieszkań, jak w Amsterdamie. Musząc się zmierzyć z brakami mieszkań po zakończeniu II wojny światowej, które nasilały się jeszcze w kolejnych dekadach, rząd próbował rozwiązać problem poprzez gargantuiczne projekty budownictwa socjalnego i przejmowanie kontroli nad rynkiem mieszkań przy pomocy subsydiów i działań regulacyjnych. Chociaż środki te sprawiły, że utrzymywała się wysoka podaż mieszkań socjalnych z niskimi czynszami, to rynek mieszkaniowy przez dziesięciolecia pogrążony był w łagodnym kryzysie niedoboru.

Stolica Holandii, Amsterdam ma około 760 tysięcy mieszkańców i wydaje rocznie mniej więcej 5,8 mld euro[1]. Oznacza to 17 tysięcy euro na gospodarstwo domowe, 9 tysięcy na obywatela (gospodarstwa domowe w Amsterdamie są raczej małe) i około 25 tysięcy na osobę pracującą. Miasto jest właścicielem większości gruntów na swoim terenie i pobiera podatek gruntowy (w istocie czynsz dzierżawny) za jego użytkowanie, trochę podobnie jak czynili to panowie feudalni. Oprócz tego istnieje ogólnokrajowy podatek od nieruchomości. Stawka podatku gruntowego zależy od wartości danej działki. W przypadku gruntów należących do miasta jest ona obliczana przez samo miasto, a jej wysokość różni się dla budownictwa socjalnego, nieruchomości wynajmowanych na wolnym rynku i mieszkań w prywatnym posiadaniu.

Większość krajów europejskich zapewnia mieszkania socjalne najuboższym członkom społeczeństwa, których inaczej nie byłoby stać na inne przyzwoite schronienie. Wydaje się to być i mądre i wielkoduszne. Bez jakiejś formy zorganizowanej polityki, czy akcji filantropijnej najubożsi członkowie społeczeństwa nie mogliby bowiem utrzymać minimalnego standardu życia w mieście, z czym wiążą się znane problemy społeczne. Pierwsze budynki socjalne powstały z prywatnej, nie państwowej inicjatywy. Od średniowiecza bogaci obywatele Holandii budowali przytułki dla ludzi starych i ubogich,  często nazywając je własnym imieniem. Pod koniec XIX w. obywatele zaczęli zakładać towarzystwa mieszkaniowe, by zbudować nowe, lepsze domy dla biedaków zalewających miasta w okresie szybkiej industrializacji, wzrostu zaludnienia i urbanizacji. Pierwsze towarzystwo mieszkaniowe założyło w Amsterdamie w 1852 r. dwudziestu mieszczan, dając przykład kolejnym miastom. Niektóre z tych towarzystw działały na rzecz różnych religijnych „filarów” społeczeństwa holenderskiego. Istniały zatem towarzystwa mieszkaniowe dla robotników katolickich, luterańskich, kalwińskich, ale również oddzielne towarzystwa oparte na przynależności do grup zawodowych, na przykład kolejarzy, czy nauczycieli.

Towarzystwa te rywalizowały o najlepszych architektów, a w ciągu XX wieku wprowadziły takie zdumiewające rozwiązania, jak prywatne ubikacje, oddzielne sypialnie, publiczne parki i place zabaw przy budynkach socjalnych. Starały się one utrzymywać niskie czynsze, co czasem wywoływało napięcie w stosunkach z władzami lokalnymi, gdy miasto próbowało zdobyć więcej pieniędzy. W 1922 r. władze miasta zagroziły nawet rozwiązaniem dwóch towarzystw, jeśli odmówiłyby podniesienia czynszów[2]. Niektóre z towarzystw umożliwiały najemcom po dwudziestu latach przejęcie lokalu na własność. Wiele z towarzystw starało się również podnieść poziom moralny i kulturalny swoich najemców. Powoływały one specjalnych nadzorców osiedli, którzy mieli selekcjonować najemców, przeprowadzać kontrole, rozwiązywać spory sąsiedzkie, troszczyć się o utrzymanie standardów dobrych obyczajów. Tego typu działania zostały oczywiście zarzucone w latach 60-tych XX w. Jednak ostatnio w odpowiedzi na eksplozję zachowań antyspołecznych niektóre towarzystwa wróciły do zatrudniania personelu wykonującego podobne zadania i dbającego o utrzymanie spokoju wśród zróżnicowanych etnicznie mieszkańców. Niektóre towarzystwa zorganizowały specjalne kwartały domów, gdzie umieszczają najbardziej problematycznych lokatorów; to swoiste towarzystwa budownictwa antyspołecznego.

Ludność Amsterdamu podwoiła się między 1870 i 1900 r., osiągając pół miliona, co sprawiło, że zasiedlony był każdy kąt, strych i wnęka, a zapewnienie zdrowego, jakościowego dachu nad głową pozostawało nadal istotnym problemem. W 1901 r. uchwalono ustawę, która m.in. ustalała minimalne wymagania dla lokali mieszkalnych. Dla realizacji ustawy umożliwiono firmom budowlanym korzystanie z subsydiów państwowych w formie korzystnie oprocentowanych kredytów rządowych. Co więcej, miasta założyły własne przedsiębiorstwa budowlane i mieszkaniowe. W ten sposób  między rokiem 1901 i 1940 zbudowano w Holandii 220 tysięcy socjalnych lokali mieszkalnych, a w okresie 1946-1979 ich liczba przekroczyła dwa miliony[3].

Ponad sto tysięcy mieszkań i domów zostało zniszczonych lub poważnie uszkodzonych w Holandii w wyniku II wojny światowej, co niewątpliwie przyczyniło się do kryzysu mieszkaniowego, choć sam Amsterdam ucierpiał relatywnie mało. Kryzys nasilił się jeszcze na skutek boomu ludnościowego lat 50-tych i szybkiego wzrostu gospodarstw domowych związanego ze zwiększającą się liczbą rozwodów i jednoosobowych gospodarstw domowych. Rząd w coraz większym stopniu przejmował kontrolę nad towarzystwami mieszkaniowymi, ich działalnością budowlaną i wynajmem. Podjęto starania, by budować tanie, funkcjonalne domy dla robotników, częściowo przy założeniu, że niskie czynsze pozwolą na niskie płace, a wtedy kraj utrzyma konkurencyjność. W roku 1947 zadekretowano ustawowo, że towarzystwa nie mogą budować mieszkań tylko dla swoich członków, co zapoczątkowało proces stopniowej utraty ideowej tożsamości towarzystw. Miasta zaczęły odgrywać większą rolę w rozdzielaniu mieszkań „potrzebującym” i ustalaniu, kto może budować i gdzie. Władze miejskie Amsterdamu zaczęły skupować i remontować tysiące prywatnych nieruchomości, prowadząc znowu do wzrostu ogólnej liczby lokali socjalnych w mieście. Przez niemal trzy dekady, od lat 60-tych do 80-tych prawie wszystkie nowe budynki mieszkalne były mieszkaniami socjalnymi, gdyż władze miejskie działały pod wpływem socjalistycznej ideologii, pozostając pod urokiem myśli, że miasta będą należeć do proletariuszy wszystkich krajów. W roku 1983 zaledwie sześć procent wszystkich budynków mieszkalnych w Amsterdamie było w prywatnych rękach[4].

Joop Den Uyl, późniejszy socjalistyczny premier Holandii, będąc radnym Amsterdamu na początku lat 60-tych wezwał do zburzenia dużych fragmentów historycznego i XIX-wiecznego centrum miasta. Staromodne budynki z cegły miały zostać zastąpione wysokimi betonowymi blokami z mieszkaniami socjalnymi bardziej pasującymi, jego zdaniem, do nowoczesnego robotnika. Na szczęście, większość z tych planów napotkała na wystarczający opór i została zarzucona. Jednak XVII-wieczne domy nad amsterdamskimi kanałami zostały podzielone na mieszkania socjalne, a betonowe wieżowce zbudowano na polderach dookoła miasta.

Wiele z półtora miliona domów i mieszkań socjalnych zbudowanych w Holandii po wojnie było niskiej jakości i w wielu miejscach te rozpadające się budynki są dziś burzone w ramach projektów rewitalizacji miast, które mają na celu zróżnicowanie zabudowy w monotonnych dzielnicach budownictwa socjalnego. Przykładem może być cieszący się złą sławą kolos Bijlmermeer na południowym wschodzie Amsterdamu.  Zbudowany pod koniec lat 60-tych szybko stał się miejscem lądowania dla imigrantów przyniesionych na fali, jaka nastąpiła po ogłoszeniu w 1975 r. niepodległości Surinamu, dotychczas holenderskiej kolonii. Do końca lat 80-tych Bijlmermeer przekształcił się w strefę, w którą lepiej się nie zapuszczać. W latach 90-tych miasto chciało naprawić swoje błędy poprzez wyburzenie 1/3 wieżowców i zastąpienie ich budynkami na sprzedaż, dostępnymi dla osób o średnich dochodach. To rzeczywiście poprawiło sytuację, ale kosztowało miliardy i dodatkowo zmniejszyło podaż mieszkań.

Mimo projektów rewitalizacji miasta w 1995 r. 60 procent lokali mieszkalnych stanowiły mieszkania socjalne będące własnością towarzystw mieszkaniowych. Oprócz nich istniały również mieszkania socjalne wynajmowane od prywatnych właścicieli. Gdy wreszcie stało się oczywiste, że tworzy to sytuację, w której podaż mieszkań jest radykalnie różna od rynkowego popytu, aby przywrócić równowagę zezwolono towarzystwom mieszkaniowym na sprzedaż tysięcy mieszkań socjalnych. Pierwsze propozycje, by rozpocząć taką wyprzedaż pojawiły się w 1998 r., ale opór ze strony władz dzielnicowych Amsterdamu wstrzymał ten proces na lata. Firmy budowlano-mieszkaniowe formalnie odzyskały finansową i organizacyjną niezależność od miasta w 1995 r., ale nadal pozostawały związane regulacjami, pozwoleniami i opłatami. Pozwolono im na inwestowanie w inne projekty niż budownictwo socjalne, ale nie mogą decydować o sprzedaży swoich mieszkań socjalnych (jest to ciągle regulowane przez system odgórnie ustalanych limitów). Niemniej jednak odsetek budynków socjalnych zmniejszył się w ciągu ostatnich dziesięciu lat odkąd zaczęły być one sprzedawane na rynku.

W tym samym jednak czasie nadal buduje się nowe obiekty socjalne. Towarzystwa mieszkaniowe są do tego prawnie zobligowane. Właściwie, w poprzecinanym kanałami centrum Amsterdamu bezwzględna liczba mieszkań socjalnych wzrosła w ciągu ostatnich trzech lat. Do dziś w całym Amsterdamie około 52 procent wszystkich lokali mieszkalnych stanowią wynajmowane mieszkania socjalne. W niektórych dzielnicach jednak liczba ta jest bliższa 70 procentom. Jeżeli weźmie się pod uwagę, że tylko 30 procent mieszkańców ma dochody wystarczająco niskie, by kwalifikować się jako uprawniony do mieszkania socjalnego, liczba takich lokali przewyższa potrzeby o około 75 tysięcy. Nawiasem mówiąc, Unia Europejska uchwaliła ostatnio, że zapewnianie mieszkania socjalnego najemcom o dochodach rocznych powyżej 33 tysięcy euro stanowi nielegalną pomoc publiczną. Od 1 stycznia bieżącego roku miasta holenderskie nie mogą przyznawać mieszkań socjalnych nowym osobom ubiegającym się o nie, o ile mają tej wysokości dochody.

Mimo nadmiaru lokali socjalnych lista oczekujących, którzy potrzebują takiego mieszkania (i są do niego uprawnieni) jest tak długa, że średni czas w kolejce wynosi osiem do dziewięciu lat. Pokazuje to stopień, w jakim holenderski, a w szczególności amsterdamski rynek mieszkaniowy jest zakorkowany. Zanim omówię reperkusje, jakie ten fakt wywołuje na rynku mieszkań socjalnych, naszkicuję kilka innych metod, przy użyciu których państwo wpływa na rynek mieszkaniowy i go kontroluje. Jeśli idzie o wynajem nieruchomości najważniejszymi czynnikami są czynsze dotowane, ustalanie czynszu maksymalnego i regulowanie maksymalnej stopy wzrostu czynszu. W odniesieniu do obrotu nieruchomościami najistotniejszy wpływ mają podatek od sprzedaży nieruchomości i możliwość odliczenia odsetek kredytu hipotecznego od podatku.

Podobnie jak w wielu krajach zachodnich, w tym w USA, zakup dachu nad głową za kredyt hipoteczny jest dotowany przez państwo: odsetki mogą być odliczone od podatku. Im większy podatek się płaci, tym większa część odsetek może zostać odliczona. Kosztuje to państwo ponad 10 miliardów euro niezapłaconych podatków rocznie. Narzędzie to zostało stworzone, by stymulować posiadanie domów na własność, ale czy odniosło sukces jest mocno wątpliwe. Rynek mieszkań jest bowiem dotknięty niedoborami, popyt na większość typów nieruchomości przewyższa podaż. W efekcie odliczeń podatkowych nabywcy mogą pożyczyć więcej pieniędzy, a zatem i więcej zapłacić za dom. Holenderskie banki są bardzo szczodre w udzielaniu kredytów hipotecznych w porównaniu z instytucjami z innych krajów europejskich, stąd Holandia ma najwyższy wskaźnik zadłużenia hipotecznego w stosunku do PKB. Ten trend jest wzmacniany przez gwarancje, jakich rząd udziela kredytom hipotecznym przejmując w ten sposób ryzyko, co wpłynęło na obniżenie ich stopy procentowej do 0,6 procenta[5]. Do­datkowym efektem tych bodźców stymulujących pożyczanie jest podatność rynków finansowych i gospodarstw domowych na brak stabilności[6].

Jeśli rynek jest napięty, to ceny nieruchomości są kształtowane w znacznym stopniu przez to, na co mogą sobie pozwolić kupujący, czyli jak wiele mogą pożyczyć. Nie wspierając zatem posiadania mieszkań na własność, szerokie możliwości odliczeń podatkowych podniosły ceny nieruchomości. Są one o wiele niższe w krajach sąsiednich, Belgii czy Niemczech, gdzie programy wsparcia podatkowego kredytobiorców są dużo bardziej ograniczone. Działa to wszystko zatem odstraszająco, zwłaszcza na ludzi po raz pierwszy kupujących dom.

Państwo pobiera od transakcji sprzedaży nieruchomości podatek w wysokości sześciu procent wartości, zazwyczaj płacony przez kupującego. To działanie bardzo wyraźnie ma zniechęcać do spekulacji nieruchomościami. Jednak podatek działa też jako przeszkoda dla rynku powodując, że ludzie niechętnie przeprowadzają się nawet zmieniając pracę na znajdującą się w innym mieście. Na zasadzie efektu domina zwiększają się korki na drogach i gospodarka traci. Ograniczeniu ulega mobilność siły roboczej, co mogłoby budzić zadowolenie konserwatystów, bo wzmacnia zakorzenienie ludzi. Jednak jest również pożywką dla frustracji. Gdy ceny domów są stabilne lub spadają, przeprowadzka staje się szczególnie drogą decyzją. Jako że ceny domów przestały gwałtownie rosnąć od początku kryzysu kredytowego, szczególnie godne pożałowania jest, że rząd nie zlikwidował lub przynajmniej nie zmniejszył podatku od sprzedaży nieruchomości. No, ale teraz jeszcze bardziej potrzebuje pieniędzy.

Do powyższych działań rządu dokłada się gęste zaludnienie Holandii i surowe prawo zagospodarowania przestrzennego, które ogranicza możliwość inwestowania przez deweloperów poza terenami przewidzianymi w planach miejscowych. W konsekwencji buduje się zbyt mało mieszkań. Gdyby tego jeszcze nie wystarczyło, regulacje dotyczące budownictwa i działalności deweloperskiej, w tym europejskie prawo ochrony środowiska, stają się coraz bardziej rygorystyczne i skomplikowane. Efektem są holenderskie ceny nieruchomości – jedne z najwyższych w Europie, czterokrotnie wyższe niż trzydzieści lat temu i na progu kryzysu finansowego, trzykrotnie wyższe niż przed piętnastoma laty.

Co się tyczy wynajmu, to budowa nowego mieszkania socjalnego oznacza średnio stratę rzędu 100 tysięcy euro na jednym lokalu[7]. Dodatkowo, co trzeci najemca w Holandii otrzymuje dopłatę do czynszu ze względu na niskie dochody. Przykładowo w roku 2010 1,1 miliona gospodarstw domowych w Holandii otrzymywało co miesiąc 170 euro na pokrycie części kosztów czynszu. Jest to kolejne narzędzie utrzymania niskich stawek czynszu oprócz wspomnianych już dotacji do budowy i wynajmu mieszkań socjalnych[8]. W sumie rząd wydaje rocznie około 14,5 mln euro na sztuczne utrzymywanie niskich czynszów.

Znaczna część holenderskiego PKB jest więc wydawana przez rząd nieefektywnie pompujący pieniądze w rynek mieszkaniowy. Końcowym rezultatem tej polityki są sztucznie zawyżone ceny domów na sprzedaż i sztucznie zaniżone czynsze w mieszkaniach na wynajem. Między dwoma światami wynajmu i własności rozciąga się przepaść. Powiększa się ona od dwóch dziesięcioleci, hamując ruch wzwyż drabiny własności i blokując rynek mieszkaniowy przy miliardowych kosztach dla państwa.

Dodatkowym sposobem regulacji rynku wynajmu przez rząd jest regulacja i ustalanie czynszów maksymalnych. W sumie 94 procent wszystkich wynajmów w Holandii odbywa się po czynszach regulowanych. Mówiąc inaczej, tylko sześć procent mieszkań jest wynajmowanych na rynku „zliberalizowanym”[9]. Rząd ustalił maksymalną wysokość czynszu dla mieszkań i domów wynajmowanych poniżej 647 euro bez względu na to, czy należą do towarzystw mieszkaniowych, czy do prywatnych właścicieli. Czynsze te mogą być podnoszone tylko o pewien wskaźnik procentowy powiązany z inflacją. Maksymalny czynsz za konkretne mieszkanie jest obliczany na podstawie skomplikowanego systemu punktowego, który uwzględnia wielkość, liczbę pokoi, rodzaj ogrzewania i podłogi, dostępność wind i oddzielnych ubikacji, ale także na przykład rodzaj blatu kuchennego. Zmusza to właścicieli do podejmowania różnych bezsensownych działań w celu podbicia czynszu maksymalnego, w rodzaju niepraktycznego wydłużania blatu kuchennego, montowania kaloryferów nawet w wąskich przejściach i małych pomieszczeniach.

Ten wymyślny system punktowy nie bierze jednak pod uwagę lokalizacji mieszkania. Nie ma znaczenia, czy lokal znajduje się w XVII-wiecznej kamienicy nad kanałem i emanuje historycznym urokiem (któż nie chciałby tam mieszkać), czy leży gdzieś daleko na betonowych obrzeżach miasta, które nazywam placem zabaw Le Corbusiera. Wyjaśnieniem tej polityki jest przekonanie, że ze społecznego punktu widzenia ważne jest, by wszystkie obszary miasta były zamieszkane przez grupy ludzi o różnych dochodach i by zapewnić biednym możliwość mieszkania w przyjemniejszych częściach miasta. Niewątpliwie ten cel polityki został osiągnięty. Niemniej jednak, lokalizacja jest kluczowym czynnikiem dla większości decyzji o wyborze miejsca zamieszkania – ze względu na bliskość sklepów, usług, transportu publicznego, restauracji. Ignorowanie tego praktycznego zjawiska jest absurdem. Nie trzeba dodawać, że wielu ludzi gotowych byłoby zapłacić więcej za małe mieszkanko w dzielnicy najmodniejszej, albo najcichszej i pokrytej zielenią, zależnie od swych skłonności, niż za dodatkową ubikację w slumsie. W rezultacie część obywateli wydaje spore kwoty (na czynsz lub odsetki kredytu), by mieszkać w pożądanej przez siebie części miasta (w nieruchomościach niekontrolowanych przez państwo), natomiast inni mogą mieszkać w bardzo podobnych domach zlokalizowanych w tych samych miejscach za ułamek tej kwoty. Mieszkanie z jedną sypialnią o powierzchni 55 m2 w historycznym centrum Amsterdamu może być lokalem socjalnym za 270 euro miesięcznie – w istocie mniej niż wynosi koszt 1 m2 powierzchni magazynowej – a sąsiedzi mogą płacić za bardzo podobne mieszkanie 1400 euro.

Chociaż z pewnością pozwala to osobom osiągającym niskie dochody mieszkać w atrakcyjnych dzielnicach, to można argumentować, że taka polityka wykracza poza sprawiedliwość i miłość bliźniego a zbliża się do jawnej niesprawiedliwości. Naturalnie, pociąga też ona za sobą dodatkowe skutki. Na przykład na pewno nie działa jako zachęta do poprawy własnej sytuacji ekonomicznej i pogłębia tylko pułapkę ubóstwa. Co więcej, taka polityka zniechęca właścicieli nieruchomości do wynajmowania małych mieszkań, gdyż maksymalny czynsz jaki mogliby za takie mieszkanie uzyskać, jest niewiele większy, a czasem mniejszy niż odsetki od kredytu hipotecznego i podatki, które musieliby zapłacić. W rezultacie mniej nieruchomości pojawia się na rynku wynajmu, powiększając niedobór i windując jeszcze ceny.

Jak zauważyliśmy, ponad połowa lokali w Amsterdamie to mieszkania socjalne, jednak czas oczekiwania na taki lokal sięga dziewięciu lat. W połączeniu z opisanymi wyżej regulacjami ma to wielorakie konsekwencje.

Po pierwsze, raz „zdobyte” mieszkanie socjalne ludzie niechętnie oddają, nawet jeżeli ich kariera rozwija się i stać ich na wynajęcie, czy nawet kupienie czegoś większego. Uzyskanie mieszkania socjalnego uprawnia do użytkowania go tak długo jak się chce, przy czym czynsz nie może być w istotnym stopniu podniesiony. Wielu ludzi wprowadza się będąc studentami, czy podejmując pierwszą, relatywnie niskopłatną pracę (na listę oczekujących wpisali ich jeszcze w dzieciństwie rodzice), ale zyski z tego czerpie przez kolejne dziesięciolecia.

Na listę oczekujących można się wpisać tylko mieszkając i/lub pracując w mieście. Ta regulacja jest w pewnym sensie konieczna, by chronić ograniczony zasób mieszkań socjalnych. Jednak taki system dyskryminuje ludzi przybywających dopiero do stolicy na studia, czy do pracy. Jeżeli ktoś sprowadzi się do miasta i potrzebuje dotowanego lokum, musi najpierw spędzić lata na liście oczekujących. Wyjątek czyni się tylko dla grup objętych preferencjami. Są to niektóre grupy zawodowe, jak pielęgniarki i policjanci, oraz uchodźcy. Lista oczekujących również działa według systemu punktowego. Bierze się pod uwagę staż oczekiwania, ale także ocenia się skalę potrzeb zdrowotnych i socjalnych oczekujących, odległość od miejsca zatrudnienia i wiek. W tych warunkach dla wielu ludzi szansa otrzymania mieszkania socjalnego przypomina szansę na wygraną w loterii. Gdy już je dostaną, nie ruszą się z miejsca i jest to zrozumiałe.

Powołany ostatnio centroprawicowy rząd Holandii ogłosił w końcu, że przygotowuje plan poradzenia sobie z tymi problemami. Ma zezwolić wynajmującym na podniesienie czynszu tym lokatorom mieszkań socjalnych, którzy osiągają dochody wyższe niż średnie (43000 euro). To mały krok we właściwym kierunku. Czyni on jednak koniecznym okresowe urzędowe weryfikowanie dochodów najemców, co można uznać za działanie mocno inwazyjne ze strony rządu. W dodatku jest to kolejna regulacja uzależniona od dochodu, co pozwala niektórym sarkać, że jeżeli tylko rząd miałby okazję, to od dochodu uzależniłby nawet cenę płatków śniadaniowych. W dodatku taka regulacja nie rozwiązuje problemu nadmiaru mieszkań socjalnych. Osoby o średnich dochodach, od których będzie można pobierać czynsz zależny od dochodu, nie mają gdzie pójść. Mają dość pieniędzy, by płacić więcej za wynajem lokalu socjalnego, w którym mieszkają, ale nie mogą sobie pozwolić na przyzwoite mieszkanie w tej samej okolicy.

Po drugie, mieszkania socjalne mogą być (nielegalnie) odnajmowane, czy podnajmowane w szarej strefie za kwotę osiągającą nawet sześcio-, czy siedmiokrotność czynszu płaconego przez pierwotnego najemcę. Prowadzi to do oszustw na znaczną skalę, gdyż ludzie wynajmują czy kupują mieszkanie poza Amsterdamem, gdzie koszty życia są niższe i utrzymują się z różnicy między czynszem jaki płacą miastu i jaki otrzymują od podnajemców. Władze miast oceniają, że aż 10 procent wszystkich mieszkań socjalnych jest zajmowane bezprawnie[10]. Rozwiązanie tego problemu znowu wymagało powołania urzędniczego ciała, które w sposób inwazyjny sprawdza, czy rzekomi najemcy rzeczywiście mieszkają w swoich mieszkaniach. Urzędnicy ci składają niezapowiedziane  wizyty, liczą łóżka, by sprawdzić ile osób mieszka w danym lokalu itp.

Po trzecie, na skutek ogromnego rozmiaru sektora mieszkań socjalnych na rynku panuje niedobór nieruchomości na sprzedaż z przystępną ceną. W sytuacji, gdy większość lokali jest poza rynkiem, ceny rynkowe są zawyżone. To jeszcze bardziej utrudnia młodym ludziom, czy chętnym na pierwsze mieszkanie zrobienie pierwszego kroku na drodze do własnej nieruchomości. W skali całego kraju odsetek lokali mieszkalnych mających prywatnego właściciela wynosi 56, w Amsterdamie, już po znacznym wzroście w ciągu ostatniej dekady jest to zaledwie 26 procent[11]. Oznacza to, że w poszczególnych dzielnicach miasta jest stosunkowo mało właścicieli domów, bo więcej mieszkań socjalnych to mniej domów własnych, a to rodzi poważne reperkusje dla wspólnoty. Właściciele są zazwyczaj bardziej odpowiedzialni i bardziej niż najemcy dbają o nieruchomość i jej otoczenie. Chociaż towarzystwa mieszkaniowe często troszczą się o nieruchomości, które wynajmują, to podupadające części Amsterdamu są świadectwem „tragedii wspólnego pastwiska” na skalę całego miasta.

Po czwarte, nie tylko brakuje nieruchomości na sprzedaż w umiarkowanych cenach, ale też na rynku brak mieszkań na wynajem dostępnych dla osób o niskich i średnich dochodach. Gdy połowa wszystkich mieszkań to lokale socjalne, a większość czynszów jest sztucznie utrzymywana poniżej poziomu rynkowego, ceny wynajmu na rynku są bezpodstawnie napompowane. Firmy mieszkaniowe budują i wynajmują mieszkania socjalne ze stratą. Muszą to sobie choćby częściowo powetować licząc więcej za droższe mieszkania ze średniego i wyższego segmentu rynku, w ten sposób pompując ceny. Ostre braki mieszkań w przedziale między 647 euro (powyżej tej kwoty rynek został zliberalizowany) a 1100 euro jeszcze bardziej paraliżują rynek.

Po piąte, w wyniku takiej polityki władz rodziny w coraz większym stopniu wynoszą się z miasta. Prawdę powiedziawszy, zostało to powitane z radością przez tych polityków, którzy uważają, że rodziny nie są tak szykowne i kreatywne jak ludzie młodzi i single, więc dlatego powinny wycofać się na przedmieścia. Ucieczka rodzin z miasta nasiliła się pod wpływem ostrego braku domów większych, o rozmiarach odpowiednich dla rodziny. Tysiące rodzin z trójką i więcej dzieci nadal jednak mieszka upchnięta na siłę w mieszkaniach o powierzchni mniejszej niż 60m2.

Po szóste, zamiast przekształcić faktycznie zbywające mieszkania socjalne w prywatne (mniej więcej 20 procent wszystkich mieszkań), władze Amsterdamu nadal wymagają, by przynajmniej 30 procent nowooddawanych mieszkań było mieszkaniami socjalnymi. Bardziej rozsądne byłoby budowanie większej liczby domów na sprzedaż lub prywatny wynajem, by przywrócić równowagę na rynku. Niemniej jednak, przekonanie, że dla miasta kluczowe jest utrzymanie zróżnicowanego pod względem dochodów charakteru wszystkich dzielnic – i dzięki temu uniknięcie tworzenia się slumsów – jest tak głęboko wryte w świadomość lewicy, że zrezygnowanie z owych 30 procent stanowi silne polityczne tabu. Wiele projektów budowlanych na dużą skalę stało się nieopłacalne i przez to prywatni inwestorzy stracili dla nich zainteresowanie, gdy miasto trwało przy obowiązkowych 30 procentach mieszkań socjalnych.

Wiele innych bezpośrednich i pośrednich konsekwencji opisanej tu sytuacji w mieszkalnictwie jest trudnych do zmierzenia. Przykładowo, w jaki sposób silny nacisk na budownictwo socjalne wpłynął na architekturę i atmosferę miasta, czy na rozmiar i nastrój budowanych mieszkań? Oczywiście, istnieją i dobre strony tej polityki. System odniósł sukces umożliwiając grupom o niskich dochodach mieszkanie w mieście i zasadniczo zapobiegając powstawaniu oddzielonych od siebie wspólnot biednych i bogatych. Chociaż z drugiej strony, w Holandii różnice dochodów i tak należą do najmniejszych na świecie. Jednak koszty tego – społeczne, kulturowe i ekonomiczne – były i pozostaną wysokie. Chociaż nie ma już slumsów, dzielnic pełnych ruder, „ruderowatość” rozprzestrzeniła się na całe miasto. Masa narzędzi, przy pomocy których rząd chciał regulować i grzebać przy rynku mieszkaniowym, wytworzyła gigantyczny rozziew między podażą i popytem. Sprawiła, że rynek mieszkaniowy zamknął się i stracił dynamizm, kosztem podatników. Polityka państwa napompowała ceny domów i sztucznie obniżyła stawki czynszu poniżej wartości rynkowej utrzymując przy tym dużą część mieszkańców w stanie uzależnienia od pomocy publicznej. (Cynik mógłby powiedzieć, że taki był plan od samego początku). Ustalenie, jakie są możliwości wyjścia z tego trudnego położenia, przekracza ramy niniejszego artykułu. Jest jednak jasne, że zmiana będzie trudna a rząd będzie musiał stąpać ostrożnie, gdyż rozplątanie sieci regulacji będzie miało natychmiastowy wpływ na rynek mieszkań i ceny wynajmu. Dlatego politycy boją się działać.

W Holandii socjalistyczna tradycja mercatofobii, lęku przed rynkiem jest długa, zwłaszcza dotyczy to mieszkań, szczególnie w Amsterdamie. Można chyba powiedzieć, że w XIX w. rynek „zawiódł” i nie zapewnił optymalnego stanu w odniesieniu do mieszkalnictwa, w tym sensie, że wielu ludzi biednych mieszkało w zbyt ciasnych domach, chociaż sytuacja nie była tak zła, jak w wielu innych miastach Europy. W odpowiedzi państwo przejęło kontrolę. Przez ponad sto lat była ona napędzana przez to anachroniczne, XIX-wieczne wyobrażenie, którym karmiła się ideologia socjalistyczna.

W ciągu ostatnich dziesięcioleci niewydolności rynku nie rozwiązała interwencja rządu. Niewydolność rynku została stworzona przez niewydolność rządu. Standardy dotyczące mieszkalnictwa mogły być wprowadzone przy użyciu łagodniejszych środków, na przykład przez przestrzeganie minimalnych norm budowlanych i pozwolenie prywatnym obywatelom i nie nastawionym na zysk towarzystwom mieszkaniowym na swobodne budowanie w odpowiedzi na rzeczywisty popyt. Bezpośrednia kontrola i wtrącanie się poprzez subsydia i regulacje powodowały zapotrzebowanie na dalszą interwencję, z której coraz trudniej się wyplątać, która jest coraz droższa, a jej dobrodziejstwa są coraz bardziej mgliste. Kłopotliwa sytuacja na holenderskim rynku mieszkaniowym powinna zatem służyć jako przykład prawdy, że cnotą najistotniejszą w polityce jest roztropność. Nie proponując rozwiązań dla innych krajów, które doświadcza obecny kryzys, zachęcam tylko moich kolegów – polityków, by pamiętali, że nasz zawód, polityka, jest sztuką tego, co możliwe, a możliwe jest zawsze mniej niż mamy skłonność uważać i planować.

 

Diederik Boomsma – holenderski polityk i publicysta, zasiada w radzie miejskiej Amsterdamu z ramienia chrześcijańskich demokratów, członek zarządu CER i Edmund Burke Foundation, absolwent uniwersytetów Durham, Malaga i University College London, był wydawcą konserwatywnego tygodnika „Opinio”.

 

Tłumaczenie: Agnieszka Wincewicz

 

Tekst z książki Platon na Wall Street. Konserwatywne refleksje o kryzysie ekonomicznym, 2010, Ośrodek Myśli Politycznej, Center for European Renewal, red. Jacek Kloczkowski, Jonathan Price

 


[1] Raadsdruk Begroting 2011, Gemeente Amsterdam, listopad 2010.

[2] In eenheid zit kracht: 90 jaar Amsterdamse Federatie van Woningbouwcorporaties, AFWC, sierpień 2007.

[3] Geschiedenis van de Sociale Woningbouw, Toolbox Huurdersvereniging Amsterdam, 1 października 2010.

[4] Hoe de woningvoorraad verandert en Amsterdam een ander aanzien krijgt, AFWC, listopad 2010.

[5] Naar een integrale hervorming van de woningmarkt, Commissie Sociaal-Economische Deskundigen SER, kwiecień 2010.

[6] Brak stabilności jest częściowo łagodzony przez fakt, że większość Holendrów spłaca kredyty hipoteczne o stałej stopie procentowej.

[7] Ta kwota została potwierdzona w rozmowie z dyrektorem Federacji Towarzystw Mieszkaniowych Amsterdamu.

[8] Naar een integrale hervorming van de woningmarkt, dz. cyt.

[9] Tamże, s. 28.

[10] Evaluatie Zoeklicht, Dienst Wonen, Amsterdam 2007, s. 28; Wonen in de Metropool. Woonvisie Amsterdam tot 2020. Inspraakversie 2007, Dienst Wonen, Gemeente Amsterdam.

[11] Jaarboek 2008 AFWC, Amsterdamse Federatie voor Woningbouwverenigingen.

 


Start Diederik Boomsma, "Jak nie kończyć kryzysu: polityka mieszkaniowa w Amsterdamie"