SPORY O KAPITALIZM

  • Zwiększ rozmiar czcionki
  • Domyślny  rozmiar czcionki
  • Zmniejsz rozmiar czcionki
Start Krzysztof Szczerski, "Unia Europejska, rynek i kryzys - rekonfiguracja władzy"

Krzysztof Szczerski, "Unia Europejska, rynek i kryzys - rekonfiguracja władzy"

Email Drukuj PDF

1

W swoim dokumencie, który będzie w szczegółach przywołany poniżej, dotyczącym przyszłości Jednolitego Rynku, Mario Monti cytuje między innymi słowa jednego z tzw. Ojców Europy, Paul-Henri Spaaka, mówiące wiele o związku między projektem gospodarczym a wolą polityczną: „Ci wszyscy, którzy – starając się sprostać wyzwaniom gospodarczym, związanym z Traktatem Rzymskim – zaniedbali wymiar polityczny, ostatecznie przegrali. Obawiam się, że dopóki te wyzwania będą rozpatrywane wyłącznie z perspektywy gospodarczej, z pominięciem aspektu politycznego, będziemy nadal ponosić kolejne porażki”[1]. Cytat ten dobrze oddaje skomplikowane relacje między polityką europejską a rynkiem, jakie można zaobserwować od zarania procesu integracji. Wynika to z kilku zasadniczych powodów.

Przede wszystkim, o czym napisano wiele rozpraw naukowych i czego uczy nas również doświadczenie, każde relacje pomiędzy domeną polityki i światem gospodarki nie należą do prostych, problemy europejskie są tylko jednym z wariantów tego swoistego tanga, czyli tańca jednoczesnej miłości i rywalizacji o dominację.

Istotne jest, by spojrzeć na nie w szerszej perspektywie współczesnej problematyki władzy, jako zasobu podlegającego rozproszeniu poprzez redystrybucję, niegdyś skoncentrowanego, imperium i dominium pomiędzy różnorodne sieci i ośrodki zdolne do samodzielnego wywoływania politycznych skutków. Zjawisko to ma dwa praktyczne wymiary: po pierwsze powoduje fragmentację władzy jako potencjału, a po drugie zaciera ostry dotąd podział pomiędzy instytucjami władzy publicznej a ich otoczeniem społecznym i gospodarczym[2]. Oznacza to, iż współczesne państwo narodowe, jako „konstrukcja nośna” tradycyjnie pojmowanej władzy, pozostaje wciąż centralnym, ale już nie wyłącznym jej dysponentem, co powoduje, że „władze państwowe [tzn. centralne] nie monopolizują, lecz raczej dzielą [z inni aktorami], kontrolę nad różnorodnymi procesami, jakie zachodzą na właściwych im terytoriach”[3]. Dotyczy to także relacji pomiędzy władzą a rynkiem, jako jednym z ośrodków sieciowej władzy rozproszonej. Stąd też trudno już dzisiaj mówić, iż mamy do czynienia z prostym podziałem polityka-rynek, w którym po jednej stronie mamy regulatora, podatki, racjonalistyczne prawo i dążenie do spójności opartej na egalitaryzmie, a z drugiej dynamikę spontanicznych relacji, rozwój i chęć ekspansji. Współczesny kształt tych relacji bliższy jest modelowi „zarządzania dla równowagi”, to znaczy poszukiwania punktu stabilności poprzez odpowiednie rozkładanie potencjałów w ramach złożonych sieci zależności wiążących uczestników systemu władzy. Zarządzanie takie „odnosi się do samoorganizujących się, międzyorganizacyjnych sieci”, wobec których państwo może być jedynie zdolne do „niebezpośredniego i niedoskonałego kierowania (steering)”[4].

Ta ogólna problematyka dodatkowo komplikuje się, gdy nałożyć na nią proces integracji europejskiej, powodujący, iż mamy do czynienia nie tylko z kwestią rozproszenia władzy i zatarcia ostrych granic pomiędzy otoczeniem (np. rynkiem) i rdzeniem systemu politycznego (instytucjami politycznymi), ale również z przenoszeniem części kompetencji regulacyjnych na polityczny poziom ponadnarodowy, który uzyskuje zwiększającą się samodzielność.

W dzisiejszej dynamice procesów integracyjnych dostrzec można trzy wyraźne trendy, które są ważne zarówno z punktu widzenia interesów państwa takiego jak Polska, ale także w szerszym kontekście modelowania systemu władzy.

Pierwszym z tych procesów jest kwestia rosnącej konkurencyjności zarówno w ramach Unii Europejskiej jak i globalnie. Konkurencyjność europejska ma wymiar zarówno międzypaństwowy jak i sub-centralny oraz sektorowy. Drugim jest kwestia hierarchizacji w ramach polityki europejskiej. Trzecim czynnikiem jest postępująca dezintegracja modelu wspólnotowego poprzez projekty ekskluzywnej integracji (super-euro) lub zawężonej regulacji (rząd gospodarczy), która w sensie decyzyjnym będzie zamknięta, a w wymiarze skutków tych decyzji powszechna (decydują kraje strefy euro, ale decyzje mają znaczenie dla wszystkich).

Ostatecznym rezultatem może być funkcjonalny podział nie wedle klasycznego wzorca centrum-peryferie, ale na grupę „dystrybutorów” dóbr (bezpieczeństwo, energia, innowacje) oraz ich odbiorców - klientów idei i zasobów.

Dotychczasowy sens systemu europejskiego posiadał cechy solidarnościowo-podmiotowe. Oznaczało to takie zintegrowanie polityki gospodarczej, które pozwalało na korzystanie przez słabsze gospodarczo, społecznie i cywilizacyjnie kraje z dostępu zarówno do środków z budżetu wspólnotowego, jak i do możliwości działania na wspólnym rynku w ramach generalnie zharmonizowanych reguł konkurencji, jednocześnie pozostawiając w ich dyspozycji ważne elementy sprzyjające pozyskiwaniu inwestycji i podtrzymywaniu wysokiego wzrostu gospodarczego, jakim jest polityka fiskalna, a dla niektórych (znajdujących się poza strefą euro) także polityka monetarna. Równocześnie brak zintegrowania polityk fundamentalnych (takich jak polityka zagraniczna i wspomniana polityka podatkowa) pozwala tym słabszym państwom budować swój podmiotowy potencjał w polityce światowej, korzystając z faktu przynależności do Unii Europejskiej jako instrumentu wzmocnienia swej polityki globalnej.

Obecnie możemy dostrzec symptomy zmiany tego modelu, co jest niekorzystne z punktu widzenia prezentowanej w tym tekście koncepcji nadrzędności dobra wspólnego. Symptomy te to narodziny systemu konkurencyjno-dominacyjnego w Unii Europejskiej, w ramach którego niektóre państwa – o mniejszej sile politycznej i gospodarczej – pozostają trwale na uboczu głównego nurtu polityki. W praktyce oznaczałoby to spartykularyzowanie polityk gospodarczych przy zachowaniu wspólnotowych ram proceduralnych i wymogów formalnych (np. standardów ochrony środowiska), co prowadziłoby do radykalnego wzmożenia się wewnętrznej presji konkurencyjnej, a w jej efekcie (znanego z praktyki państwowej) trwałego, strukturalnego rozwarstwienia rozwoju gospodarczego na obszarze całej Unii zmierzającego do powstania „funkcjonalnego podziału geograficznego” na tereny stanowiące lokomotywy wzrostu i siły konkurencyjnej na potrzeby globalnej gospodarki oraz obszary relatywnej biedy, których celem jest utrzymanie względnej równowagi gospodarczej i społecznej w ramach całości systemu. To utrzymywanie względnej równowagi nie byłoby jednakże wynikiem ich rozwoju, lecz raczej konieczności przestrzegania reguł prawa wspólnotowego, co dodatkowo obniżałoby możliwości obrania przez nie jakiejś niekonwencjonalnej ścieżki konkurencyjności. Towarzyszące temu zjawisku zintegrowanie polityk suwerennościowych (w tym szczególnie polityki zewnętrznej) dałoby dodatkowy efekt przesunięcia centrów decyzyjnych do stolic dominujących w wewnętrznym układzie sił w ramach systemu.

Inaczej mówiąc – obecny sens systemu europejskiego podwójnie sprzyja państwom słabszym gospodarczo a silnym politycznie (takim właśnie jest Polska), bo pozytywnie przeszacowuje nasze atuty formalne (wielkość terytorialną i ludnościową) i pozwala na odbudowę potencjału geopolitycznego równocześnie dając możliwość, choć regulowaną, dynamicznego rozwoju opartego na dostępie do wspólnego rynku i pozyskiwaniu funduszy modernizacyjnych.

Hierarchizacja zmienia natomiast regułę działania areny międzyrządowej, odchodzącej stopniowo od modelu spójnościowego i równościowego, co jest wynikiem przede wszystkim znacznie poszerzonego składu członkowskiego, a po drugie oczywistego wewnątrzunijnego zróżnicowania państw – od wschodniego Południa do dalekiej Północy, od bogatych do – relatywnie – skrajnie wręcz biednych, od wielkich do bardzo drobnych, od doświadczonych po nowych. Na to zróżnicowanie statusowe przekładające się na zróżnicowanie formalne (ilość głosów w Radzie) nakłada się zróżnicowanie funkcjonalne, wynikające choćby z niepełnego objęcia unią walutową wszystkich państw członkowskich, które prowadzi do wytworzenia wewnętrznego kręgu „strefy euro”. Hierarchizacja jest po części związana z drugą ważną dynamiką areny międzyrządowej, jaką jest jej nacjonalizacja, czyli preferencja dla działania w ramach posiadanych zasobów własnych państw członkowskich przed oddawaniem ich do wspólnego zarządu w ramach procedur suwerenności dzielonej. Nacjonalizacja jest efektem ubocznym kryzysu globalnego, który uwidocznił przywódcom państw członkowskich, że parasol ochronny Unii nie jest wystarczający dla uniknięcia poważnych zawirowań gospodarczych i uruchomił logikę „ucieczki na swoje pole” i próby znalezienia partykularnych rozwiązań dla każdej z gospodarek odrębnie.

2

Powyższe uwagi prowadzą do podjęcia zasadniczego tematu, a zatem – dla jasności wywodu, abstrahując od innych wymiarów rozproszenia władzy – przyjrzenia się zmianom, jakie zachodzą w relacjach pomiędzy polityką wspólnotową a rynkiem, szczególnie zaś wobec ostatniego rozwoju wypadków związanych z kryzysem globalnym i strategiami przezwyciężania jego skutków proponowanymi przez instytucje Unii Europejskiej.  

Na początek warto zauważyć, iż w procesie integracyjnym, od momentu jego wejścia w dojrzałą fazę Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, powstało wyraźne napięcie, co do kształtu integracji ekonomicznej.

Wszyscy byli zgodni co do ogólnego założenia: dla powodzenia procesu gospodarczej integracji potrzebne są trzy komponenty – wewnętrzny rynek, zintegrowana zewnętrzna polityka handlowa oraz system instytucji regulacyjnych.

Z tych trzech segmentów jedynie drugi nie stanowił podstaw do fundamentalnych rozbieżności, przynajmniej jeśli chodzi o podstawowe zasady. Unia celna i wspólna polityka handlowa zostały wprowadzone, aczkolwiek – już na etapie formułowania mandatów na negocjacje w sprawie taryf i ceł (najpierw w ramach GATT a później WTO) – wewnętrzne rozbieżności między krajami powodowały utratę spójności stanowiska Unii, a przez to obniżały jej negocjacyjną siłę, co zresztą bywało powodem niepowodzenia kolejnych rund negocjacyjnych.

Jednocześnie dwa inne założenia wstępne integracji gospodarczej nie były już tak oczywiste. Szczególnie, jeśli chodzi o europejski rynek. Już na poziomie definicyjnym można zauważyć, że gdy dwóch Europejczyków mówi: rynek, to nie oznacza to, że mają to samo na myśli. Mamy w dyskursie obecne cztery różne określenia owego rynku: rynek wewnętrzny, rynek wspólny, rynek jednolity i rynek wolny. To pierwsze pojęcie (internal market) używane jest poprzez analogię do rynków państwowych i zwykle bywa przywoływane w kontekście protekcjonizmu i regulacji sektorowych (sytuacja na europejskim – w dorozumieniu: wewnętrznym – rynku zboża) i implikuje istnienie wyraźnych barier ochronnych wobec napływu towarów z importu. Pojęcie rynku wspólnego (common market) używane jest bardziej powszechnie i kładzie intuicyjny nacisk na znoszenie barier dla swobodnego przypływu zasobów gospodarczych pomiędzy krajami członkowskimi (cztery swobody wspólnotowe: przypływu ludzi, towarów, kapitału i usług). Rynek jednolity (single market) wiąże się z kolei z wprowadzaniem wspólnych regulacji o charakterze ponadnarodowym i „polityk pozytywnych”, to znaczy nie tylko nastawionych na znoszenie barier, ale także na prowadzenie pan-europejskich strategii gospodarczych (polityka rolna, przemysłowa, rozwojowa) i ustanawiania zintegrowanych standardów obecności na rynku (ekologicznych, energetycznych, cenowych). Gdzieś w tle tych wszystkich pojęć jest pojęcie podstawowe, czyli wolny rynek (free market), które jest w polityce europejskiej używane prawie wyłącznie sektorowo: pojawia się w przypadku prób liberalizacji wymiany gospodarczej w ograniczonym przedmiotowo zakresie.

Ta różnorodność pojęć odnoszących się do definicji europejskiego rynku jest wynikiem fundamentalnego sporu politycznego co do metod integracji gospodarczej.

Po jednej stronie istniało (istnieje?) przekonanie, iż istotą wspólnoty gospodarczej jest tworzenie paneuropejskich swobód rynkowych o szerokim zasięgu, co oznacza konsekwentne znoszenie wszelkich barier dla wymiany handlowej, współpracy przedsiębiorców i prowadzenia wielonarodowych inwestycji. Z drugiej strony konkuruje z tym wizja, iż integracja to budowanie spójnego rynku, zatem tworzenie wspólnych ram dla gospodarowania, czyli paneuropejskich regulacji.

Ten pierwszy punkt widzenia konsekwentnie przedstawiała choćby Margaret Thatcher, tłumacząc, iż to właśnie „poprzez przezwyciężanie barier i umożliwianie przedsiębiorstwom działania na poziomie europejskim, w najlepszy sposób możemy podjąć wyzwanie konkurencji ze Stanami Zjednoczonymi, Japonią i innymi nowymi potęgami gospodarczymi powstającymi w Azji i innych częściach świata. Oznacza to działania na rzecz uwolnienia rynków, działania na rzecz poszerzania możliwości wyboru, działania na rzecz zmniejszania skali interwencji rządowych. Naszym celem nie powinno być centralne wprowadzanie wciąż nowych i nowych szczegółowych regulacji: powinna nim być deregulacja i usuwanie ograniczeń dla handlu”[5]. Drugi punkt widzenia zdaje się natomiast dominować w omówionych poniżej dokumentach opracowywanych przez instytucje Unii Europejskiej.

Także, gdy chodzi o pojęcie systemu regulacyjnego, rozbieżności pojawiają się już przy formułowaniu jego założeń wstępnych[6].

Wielokrotnie złożony system regulacyjny, jakim jest Unia Europejska, posiadający cechy wielopasmowości (multi-level)[7], podkreśla bowiem obecność w procesie politycznym nie tylko wertykalnie usytuowanych podmiotów publicznych, ale także różnorodnych sieci, ośrodków samo-organizacji i źródeł lobbingu, które wywierają wpływ na działanie całości systemu. Definicja ta znacznie zatem rozszerza pojęcie uczestnika polityki i relacji polityka-rynek, upodmiotowiając nie tylko władze publiczne różnych poziomów, ale zwracając także uwagę na horyzontalne podziały i przenikające je wszystkie sieci. W tym też kontekście pojawia się opis rzeczywistości Unii Europejskiej poprzez terminy „multi-level and poly-centric governance[8], który ma podkreślić, że polityka wspólnotowa w różnych swych pasmach działa wedle różnych reguł i angażuje różne konstelacje podmiotów publicznych i prywatnych.

Do ogólnej charakterystyki pojęcia nowego zarządzania w integracji europejskiej Simon Hix[9] zaproponował następujące wyznaczniki: po pierwsze jest to proces polityczny, w którym monopol państwa zostaje podważony przez włączenie doń „wszystkich działań społecznych, politycznych i administracyjnych aktorów, którzy prowadzą, sterują, kontrolują lub zarządzają społeczeństwem”[10]; po drugie, relacje pomiędzy aktorami publicznymi i niepublicznymi mają charakter policentryczny i nie-hierarchiczny[11]; po trzecie zasadniczą funkcją takiego systemu jest regulacja a nie redystrybucja.

Tak rozumiany system charakteryzuje się m.in.: skupieniem większej uwagi na elementach „miękkiej polityki”, w tym kwestii środowiska naturalnego, jakości życia, pochwałą dla decentralizacji, różnorodności, samoorganizacji jako zasadom działania politycznego poprzez „małą skalę”, przywiązywaniem dużej wagi do otwartości sfery publicznej, a w związku z tym do komunikacji wewnętrznej, pluralizmu społecznego i zarządzania opartego na kooperacji, elastyczności instytucji i regulacji poprzez odejście od klasycznych instytucji biurokratycznych.

Uwarunkowania te prowadzą do ułożenia nowych relacji pomiędzy władzą publiczną a jej otoczeniem, w ramach której największe znaczenie przywiązywane jest do zbliżenia tych dwóch światów poprzez podkreślanie działania instytucji politycznych w interesie publicznym, wspierania dyskursu publicznego i partycypacji obywatelskiej, które mają prowadzić do osiągania konsensu społecznego w wyniku technik deliberatywnych, negocjacyjnych, usystematyzowanego przetargu interesów, przekonywania i zarządzania zdecentralizowanego[12].

Jednocześnie model ten nie rozwiązuje podstawowego problemu legitymizacji, wiarygodności i zaufania, jako warunków wstępnych dla istnienia „zarządzania bez rządu” (governance without government)[13]. Problemy z jakością europejskiego zarządzania regulacyjnego wiązane są z takimi kwestiami jak: niedopasowanie pomiędzy skomplikowanymi i zróżnicowanymi zadaniami regulacyjnymi, jakie przejęły na siebie instytucje Unii Europejskiej a dostępnymi narzędziami administracyjnymi (w tym wysokim stopniem zależności od jakości administracji krajów członkowskich) oraz rosnący stopień upolitycznienia działań Komisji Europejskiej w wyniku wzrostu znaczenia Parlamentu Europejskiego i jego roli kontrolnej oraz współ-legislacyjnej. Stąd też pojawia się pokusa do rozwoju nowego rodzaju instrumentów zarządzania, szczególnie o charakterze agencyjnym, które tworzyłyby sieci współpracy z narodowymi regulatorami segmentów rynku oraz znajdowałyby swoje odpowiedniki na poziomie międzynarodowym[14]. Tworzenie takich agencji przewiduje pakt regulacyjny europejskich rynków finansowych, obecnie procedowany w Unii Europejskiej, na podstawie raportu Grupy Mędrców kierowanej przez Jacquesa de Larosiere'a, powołujący trzy nowe ciała nadzorujące system bankowy, ubezpieczeniowy oraz instytucje rynku kapitałowego oraz Europejską Radę Oceny Ryzyka Systemowego. Wszystkie one nie przejmą kompetencji narodowych regulatorów, lecz będą z nimi współdziałały w sprawach przekraczających ich rozproszone kompetencje (np. ponadnarodowych), co spotkało się z pozytywną oceną w wypowiedziach szefa Komisji Nadzoru Finansowego[15].  

Problem polega jednak na tym, że bardzo często Unia Europejska sięga po instrumenty instytucjonalne, podczas gdy wiele osiągnąć można poprzez lepsze wykorzystanie zasobów już istniejących i koordynację działań krajowych. Taki opis rzeczywistości regulacyjnej Unii Europejskiej prezentują badania przeprowadzone przez E. Grande, który określa system europejskich regulacji jako nowatorski, państwowocentryczny i transnarodowy reżim regulacyjny[16]. Zwraca tym samym uwagę na takie jego cechy konstytutywne jak: zależność Unii Europejskiej od administracji krajowych we wdrażaniu europejskich polityk regulacyjnych i wciąż dominującą pozycję państwowych władz publicznych w określaniu reguł rynku, szczególnie w stosunku do słabo obecnej samoregulacji przez podmioty gospodarcze, jednocześnie jednak zauważając wzrost znaczenia wielonarodowych regulacji w wyniku procesów integracyjnych i globalizacyjnych. Szczególnie rosnąca jest oczywiście pozycja Komisji Europejskiej. Jednocześnie nowatorstwo systemu europejskiego polega właśnie na powoływaniu sieci współdziałania regulacyjnego oraz istnieniu delegacyjności wtórnej, czyli tworzeniu już na szczeblu europejskim poziomu uprawnień delegowanych do specjalnych agencji i ciał koordynacyjnych.

Model ten ulec może jednak daleko idącej rekonfiguracji w wyniku zmian będących rezultatem strategii wychodzenia z kryzysu globalnego po roku 2009.

3

Strategie te składają się na nowy paradygmat relacji władza-rynek w ramach Unii Europejskiej, który nie jest realizacją założeń koordynacyjnego i wielowariantowego wzorca proponowanego przez Traktat z Lizbony, lecz raczej bardziej zwartego systemu prowadzenia polityki gospodarczej. Jak podkreślają w swych zgodnych wypowiedziach zwolennicy tezy, iż Europie potrzeba jest „więcej Europy”[17], pochodzący z lewicy i z grup tzw. liberalnych w Parlamencie Europejskim, nadszedł czas na wprowadzenie gospodarczego rządu w Unii Europejskiej[18].

Tym samym, wraz dokumentami takimi jak Strategia „Europa 2020” pojawia się propozycja czwartego kroku w zakresie relacji władza-rynek w dziejach Unii Europejskiej, czyli od 1992 roku. Trzy poprzednie to: model Maastricht, model Strategii Lizbońskiej i model konstytucyjny[19]. Pierwszy z nich charakteryzował się próbą stworzenia obszaru makroekonomicznej stabilności w ramach unii gospodarczej i walutowej. Drugi był projektem uczynienia z Europy najbardziej konkurencyjnej gospodarki świata przy jednoczesnym zachowaniu „europejskiego modelu socjalnego”. Trzeci natomiast miał uczynić z Europy system polityczny z prawdziwego zdarzenia w miejsce reżimu regulacyjnego. Te trzy podejścia do organizacji europejskiego rynku związane są bezpośrednio z polityczno-gospodarczymi procesami, jakie miały miejsce w Unii Europejskiej od czasu jej zawiązania i wszystkie one poniosły porażkę, choć każdy z innego powodu i w różnym stopniu. 

Wspólna waluta, będąca rdzeniem modelu z Maastricht, pomyślana była jako wehikuł realizujący jednocześnie pakt stabilizacyjny poprzez konwergencję oraz wspólną sieć fiskalnych i monetarnych warunków wstępnych, które były przepustką do wejścia do strefy euro. Zakładano zatem, że nastąpi zjawisko wzajemnego wspomagania się stabilizacyjno-rozwojowego pomiędzy faktem istnienia jednej waluty (jako gwarancji odporności na szoki spekulacyjne) i obniżenia kosztów transakcyjnych na jednolitym rynku. Problemy, które uwidoczniły się podczas ostatniego kryzysu, podważyły jednak trzy podstawowe założenia tego mechanizmu: po pierwsze okazało się, że stabilizacja poprzez regulacje nie wytrzymuje presji ze strony polityki interesu narodowego, po drugie wyszło na jaw, że instytucje zaufania nie są wiarygodne, po trzecie zaś rynek wewnętrzny Unii okazał się dużo bardziej trwale zróżnicowany niż zakładał model konwergencji unii walutowej i gospodarczej. Państwa, zarówno te najsilniejsze jak Francja czy Niemcy, jak i mniej rozwinięte jak Grecja, nie stosowały restrykcyjnie kryteriów monetarystycznych ustanowionych dla wspólnej waluty i rozchwiały swoją dyscyplinę budżetową; Grecja jako pierwsza nie miała już środków, by dalej taką politykę prowadzić. Nie zadziałały też mechanizmy ostrzegawcze w postaci agencji ratingowych i instytucji finansowych oraz nadzorczych, wręcz odwrotnie – ich działania przyczyniły się do utraty zaufania do modelu „zarządzania bez rządu”. Wreszcie także teza o jednym cyklu koniunkturalnym dla strefy euro, który można stymulować przez decyzje Europejskiego Banku Centralnego, nie okazała się prawdziwa i zależności wewnątrz rynku europejskiego pomiędzy poszczególnymi narodowymi rynkami okazały się przeważające nad mechanizmami paneuropejskimi.

Innego rodzaju porażkę poniosło historyczne już dzisiaj podejście do problemu stworzenia działającego europejskiego rynku, jakim była Strategia Lizbońska. Jej problemy wynikały z kombinacji nierealnej retoryki politycznej z nierealnymi założeniami instytucjonalnymi. Gotowość państw do dobrowolnego podporządkowania się założeniom strategii była niewielka, a sam plan nie zakładał powstania zobowiązań, które można by było egzekwować władczo. Tym samym cel uczynienia z Europy super-konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy i prześcignięcia innych potęg globalnych, sam w sobie nieco groteskowy, w fazie realizacyjnej po raz kolejny pokazał słabości „zarządzania bez rządu”.

Niejako w wyniku frustracji związanej z tymi porażkami pojawił się ściśle polityczny model „Unii coraz bliższej” (Ever closer Union), w praktyce przekładający się na projekt konstytucjonalizacji procesu integracji europejskiej. Jego istotą było przekonanie, że nadszedł czas na zmianę wzorca integracji europejskiej w stronę wyraźnie wspólnotową i porzucenie reżimu międzyrządowo-ponadnarodowego o charakterze regulacyjnym na rzecz modelu ponadnarodowo-międzyrządowego o charakterze spolityzowanym. Projekt ten upadł, albowiem obywatele nie poparli koncepcji europejskich elit i nie uwierzyli, że coraz bliższa Unia zapewni im upodmiotowienie większe niż ich wspólnota narodowa.

4

Porażki tych trzech modeli w powiązaniu z kryzysem globalnym stały się katalizatorem narodzin nowych koncepcji.

Pierwszą z nich zarysowuje nowy europejski dokument strategiczny, czyli „Europa 2020”[20].

Dokument ten jest istotny przede wszystkim dlatego, że wskazuje osie, w ramach których odbędzie się w najbliższym czasie stratyfikacja wewnętrzna Unii Europejskiej (osie rozwojowe) i do których powinniśmy tym samym odnosić nasz skok cywilizacyjny. Jeśli nie odnajdziemy własnych przewag konkurencyjnych w tych obszarach, skok okazać się może rozwojem pozornym, pogłębiającym naszą zależność peryferyjną, jako odbiorców rezultatów procesów zewnętrznych.

Strategia „Europa 2020” wymienia kilka takich osi. Po pierwsze, „rozwój inteligentny”, rozumiany jako rozwój gospodarki opartej na wiedzy i innowacji. Po drugie, „rozwój zrównoważony”, czyli wspieranie gospodarki efektywniej korzystającej z zasobów, bardziej przyjaznej środowisku i bardziej konkurencyjnej. Po trzecie, „rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu”[21], oznaczający wspieranie gospodarki o wysokim poziomie zatrudnienia, zapewniającej spójność społeczną i terytorialną.

Komisja Europejska przedstawia następnie w ramach tej strategii siedem „projektów przewodnich”, które umożliwią postępy w ramach każdego z priorytetów tematycznych: „Unia innowacji” – projekt na rzecz poprawy warunków ramowych i dostępu do finansowania badań i innowacji, tak by innowacyjne pomysły przeradzały się w nowe produkty i usługi, które z kolei przyczynią się do wzrostu gospodarczego i tworzenia nowych miejsc pracy; „Młodzież w drodze” – projekt na rzecz poprawy wyników systemów kształcenia oraz ułatwiania młodzieży wejścia na rynek pracy; „Europejska agenda cyfrowa” – projekt na rzecz upowszechnienia szybkiego Internetu i umożliwienia gospodarstwom domowym i przedsiębiorstwom czerpania korzyści z jednolitego rynku cyfrowego; „Europa efektywnie korzystająca z zasobów” – projekt na rzecz uniezależnienia wzrostu gospodarczego od wykorzystania zasobów, przejścia na gospodarkę niskoemisyjną, większego wykorzystania odnawialnych źródeł energii, modernizacji transportu oraz propagowania efektywności energetycznej; „Polityka przemysłowa w erze globalizacji” – projekt na rzecz poprawy otoczenia biznesu, szczególnie w odniesieniu do MŚP, oraz wspierania rozwoju silnej i zrównoważonej bazy przemysłowej, przygotowanej do konkurowania na rynkach światowych; „Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia” – projekt na rzecz modernizacji rynków pracy i wzmocnienia pozycji obywateli poprzez rozwój kwalifikacji przez całe życie w celu zwiększenia współczynnika aktywności zawodowej i lepszego dopasowania popytu do podaży na rynku pracy, między innymi dzięki mobilności siły roboczej; „Europejski program walki z ubóstwem” – projekt na rzecz zapewnienia spójności społecznej i terytorialnej, tak aby korzyści płynące ze wzrostu gospodarczego i zatrudnienia były szeroko dostępne, a osoby ubogie i wykluczone społecznie mogły żyć godnie i aktywnie uczestniczyć w życiu społeczeństwa[22].

Warto zwrócić uwagę na owe priorytety, gdyż wyłania się z nich kontekst dla polskiego skoku cywilizacyjnego: przyszła konkurencyjność wedle tej strategii mierzona będzie poprzez wskaźniki wiedzy, edukacji, nasycenia nowoczesnymi technologiami, relacji ze środowiskiem naturalnym, przedsiębiorczości oraz spójności społecznej.

Drugą istotną analizą rekomendacyjną jest tzw. Sprawozdanie Montiego[23], który wskazuje na trzy podstawowe wyzwania stojące obecnie przed Jednolitym Rynkiem:

Wyzwanie pierwsze wynika z erozji politycznego i społecznego wsparcia dla integracji rynku europejskiego [...] Działają tu dwie napędzające się wzajemnie tendencje: „zmęczenie integracją”, zmniejszające apetyt na więcej Europy i na jednolity rynek, a ostatnio również „zmęczenie rynkiem”, nacechowane spadkiem zaufania do roli rynku. [...] Wyzwanie drugie wynika z nierównomiernego zainteresowania politycznego rozwojem różnych składników efektywnego i zrównoważonego jednolitego rynku. [...] Wyzwanie trzecie wynika z nasilonego w ostatnim dziesięcioleciu poczucia samozadowolenia - jak gdyby idea jednolitego rynku została faktycznie zrealizowana, a tym samym nie wymagała już statusu priorytetu politycznego. [tymczasem] prawidłowe funkcjonowanie unii walutowej i rozszerzenia wręcz wymaga powrotu do kwestii jednolitego rynku[24].

Monti proponuje cały szereg działań, które mają przywrócić wigor Jednolitemu Rynkowi. Jest wśród nich jeden element, szczególnie istotny z prezentowanego tu punktu widzenia rekonfiguracji władzy, a mianowicie propozycja swoistego „pakietu wymiany preferencji” pomiędzy rozbieżnymi celami gospodarczymi i kulturami polityczno-społecznymi państw członkowskich.

Według Montiego, polityczny parasol ochronny nad unijnym rynkiem powiedzie się, gdy:

państwa członkowskie o tradycji społecznej gospodarki rynkowej byłyby w większym stopniu gotowe do podjęcia nowego zobowiązania w zakresie pełnego przyjęcia konkurencji na jednolitym rynku [...], gdyby państwa członkowskie o tradycjach anglosaskich wykazały gotowość do uwzględnienia niektórych obaw społecznych poprzez ukierunkowane środki, w tym ograniczone formy koordynacji podatkowej. Z kolei nowe państwa członkowskie wykazujące zdecydowane wsparcie dla poważnego programu, który wzmocniłby jednolity rynek - w tym w obszarach takich jak infrastruktura i polityka spójności - mogłyby w większym stopniu otworzyć sie na różne formy koordynacji podatkowej[25].

Trzeci zestaw propozycji przynoszą wreszcie dokumenty opracowane przez Komisję Europejską, dotyczące koordynacji polityki gospodarczej[26].

W swoich dokumentach, Komisja Europejska podkreśla przede wszystkim, że „światowy kryzys gospodarczy wystawił na próbę obecne mechanizmy koordynacji polityki gospodarczej w Unii Europejskiej i ujawnił ich słabe strony” i jako remedium proponuje: wzmocnienie koordynacji polityki gospodarczej poprzez lepsze przestrzeganie paktu stabilności i wzrostu oraz ściślejszą koordynację polityki budżetowej, poszerzenie nadzoru zmian sytuacji makroekonomicznej i konkurencyjności w strefie euro, zintegrowaną koordynację polityki gospodarczej w Unii Europejskiej, zw. „europejski okres oceny” oraz solidne ramy zarządzania kryzysowego dla państw członkowskich strefy euro[27].

Nowy system rozszerzonego nadzoru makroekonomicznego składać się powinien, wedle Komisji Europejskiej, z części prewencyjnej obejmującej regularną ocenę ryzyka wystąpienia zaburzeń równowagi makroekonomicznej wraz z mechanizmem wczesnego ostrzegania, oraz z części naprawczej wdrażającej środki zaradcze w przypadku wystąpienia szkodliwych zaburzeń tejże równowagi[28].

5

Na koniec warto zaznaczyć, iż nowy kształt rekonfigurowanych relacji władza-rynek, wynikający z powyższych założeń, zależeć będzie ostatecznie od czterech czynników, będących „czterema żywiołami” procesu integracji europejskiej. Po pierwsze, od woli do spełnienia zobowiązań przyjętych na siebie przez państwa członkowskie, w tym te najważniejsze[29], oraz stopnia wprowadzenia w życie zasady równego traktowania wszystkich krajów Unii Europejskiej. Po drugie, od zdolności Komisji Europejskiej do opracowania konkretnych propozycji koordynacyjnych wedle właściwego jej reżimu regulacyjnego. Po trzecie, od stanowiska Parlamentu Europejskiego, który - jak zwykł to czynić - dąży do upolitycznienia zarządzania gospodarczego, aby móc zyskać na swych kompetencjach i wejść do gry instytucjonalnej na tym polu[30]. Wreszcie, do woli samych Europejczyków, którzy – jak wynika z badań opinii publicznej[31] - obecnie  wyraźną większością (78%) popierają ściślejszą koordynację gospodarczą.

Każda z tych perspektyw może poprowadzić relacje władza-rynek w zupełnie odmiennym kierunku: od dyktatu najsilniejszych graczy gospodarczych, przez wzmocniony reżim regulacyjny, po spolityzowany jednolity rynek. Jak zwykle bywa w procesie integracji europejskiej, o ostatecznym kształcie nie zdecyduje litera, ale duch i praktyka realizacji wspólnotowego prawa.

 


[1] “All those who, in trying to meet the economic challenges set out by the Treaty of Rome, neglected the political dimension have failed. As long as [those] challenges will be addressed exclusively in an economic perspective, disregarding their political angle, we will run – I am afraid – into repeated failures”.; P-H. Spaak, Wystąpienie w Izbie Reprezentantów,16.06.1961.

[2] Por. E. Sørensen, J. Torfing (red.), Theories of Democratic Network Governance, Palgrave Macmillan, 2008, E. Soerensen, Metagovernance. The Changing Role of Politicians in Processes of Democratic Governance, “The American Review of Public Administration", 36(1), s. 98-114.

[3] L. Hooghe, G. Marks, Multilevel Governance and European Integration. Rowman and Littlefield 2001, s. 4

[4] R.A.W. Rhodes, Understanding Governance, OUP Buckingham 1997, s. 53.

[5] M. Thatcher, Speech to the College of Europe (“The Bruges Speech"), 20.09.1988.

[6] G. Majone, The rise of the regulatory state in Europe, "West European Politics", vol.17, nr 3, lipiec 1994 , s. 77-101.

[7] Zwyczajowe tłumaczenie pojęcia „multi-level governance” jako „zarządzanie wielopoziomowe” nie odpowiada rozwiniętej teorii MLG, która porzuca pierwotną analizę skupioną wyłącznie na relacjach wertykalnych pomiędzy terytorialnymi poziomami władzy i dąży do ujęcia systemowego władzy rozproszonej, stąd lepsze wydaje się używanie terminu „zarządzanie wielopasmowe”, por. L. Hooghe, G. Marks, Types of Multi-Level Governance, European Integration online Papers (EIoP) Vol. 5 (2001) N° 11;

http://eiop.or.at/eiop/texte/2001-011a.htm

[8] Por. dyskusję wokół tych pojęć: P.C. Schmitter, Is Euro-federalism a solution or a problem? Tocqueville inverted, perverted or subverted?, [w:] L. Dobson, A. Follesdal (red.), Political Theory and the European Constitution, London/New York 2004, s. 15-19. 

[9] S. Hix, The study of the European Union II: the “new governance” agenda and its rival, “Journal of European Public Policy” 5/1 marzec 1998, s. 39.  

[10] “all those activities of social, political and administrative actors that… guide, steer, control or manage society”; J.Kooiman, Social-political governance: introduction, [w:] J. Kooiman (red.), Modern Governance: New Government-Society Interactions, Londyn 1993, s. 2.

[11] Por. M. Jachtenfuchs, Democracy and Governance in the European Union, “European Integration On-Line Papers”, www.eiop.or.at/eiop/texte/1997-002a.

[12] Szerzej o administracji ponowoczesnej w: C.J. Fox, T.H. Miller, Postmodern Public Adminsitration: towards discourse, Londyn 1995, por. także R.A.W. Rhodes, Towards a Postmodern Public Administration: Epoch, Epistemology or Narrative ?, Jean Monnet Chair Papers 33, EUI, Florencja 1995, s. 19 i n.

[13] Więcej o tym pojęciu: J.N. Rosenau, E.-O.Czempiel (red.), Governance without Government. Order and Change in World Politics, Cambridge 1992, B. Guy Peters, J. Pierre, Governance without Government? Rethinking Public Administration, “Journal of Public Administration Research and Theory”, Vol. 8, 1998.

[14] Por. G. Majone, The Credibility Crisis of Community Regulation, "Journal of Common Market Studies", vol. 38/2000, s. 273-302.

[15] Por. Regulator musi być silny, rozmowa ze Stanisławem Kluzą, Przewodniczącym KNF, „Rzeczpospolita”, nr 207/2010, s. B5.

[16] E. Grande, The Regulatory State in the European System of Multi-Level Governance, Monachium 2006, http://web.uvic.ca/~jmtrg/Papers_files/RegulatoryState_Grande-28-10-6_1.pdf.

[17] Hasło prezydencji hiszpańskiej z 2010 roku: „¡Mas Europa!”

[18] Stało się to powodem wielce znaczącego nieporozumienia językowego; w dokumentach francuskich pojawia się pojęcie „gouvernment economique”, podczas gdy w tłumaczeniach angielskojęzycznych jest to „economic governance”, podobnie jak w polskich „zarządzanie gospodarcze”

[19] Por. E. Jones, European Economic Governance. Forging an integrated agenda, Chatham House, IEP BP 05/02, 2002.

[20] EUROPA 2020. Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, Bruksela 2010.

[21] Posługuję się tutaj oficjalnym językiem polskiej wersji dokumentu, mimo iż tłumaczenie pojęcia „social inclusion” jako „włączenia społecznego” nie wydaje się w tym wypadku najszczęśliwsze z punktu widzenia kultury języka polskiego i jest dowodem także na estetyczny rozwój zależny.

[22] Europa 2020..., s.5-6.

[23] M. Monti, Nowa Strategia na rzecz Jednolitego Rynku. W służbie gospodarki i społeczeństwa Europy, Sprawozdanie dla Przewodniczącego Komisji Europejskiej José Manuela Barroso, Bruksela 2010; http://ec.europa.eu/bepa/pdf/monti_report_final_10_05_2010_pl.pdf.

[24] Tamże, s. 6.

[25] Tamże, s. 9

[26] Komisja Europejska, Zacieśnienie koordynacji polityki gospodarczej, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, COM (2010)250, oraz Wzmocnienie koordynacji polityki gospodarczej w zakresie stabilności, wzrostu gospodarczego i zatrudnienia - Narzędzia na rzecz silniejszego zarządzania gospodarczego w UE, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, COM (2010)367.

[27] COM (2010)250.

[28] COM (2010)367.

[29] Stanowisko Francji i Niemiec na rzecz ściślejszego zarządzania gospodarczego w Europie zostało przedstawione w specjalnym dokumencie: European Economic Governance, A Franco-German paper, http://www.bundesfinanzministerium.de/nn_83228/DE/Wirtschaft__und__Verwaltung/Europa/20100721-France__Anlage__E,templateId=raw,property=publicationFile.pdf.

[30] Diogo Feio Sprawozdanie <Titre>zawierające zalecenia dla Komisji dotyczące poprawy zarządzania gospodarką i ram stabilności Unii, w szczególności w strefie euro, Parlament Europejski 2010</Titre>

[31]Eurobarometer 73. Public Opinion in the European Union, First Results, Sierpień 2010; http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb73/eb73_first_en.pdf

 


Start Krzysztof Szczerski, "Unia Europejska, rynek i kryzys - rekonfiguracja władzy"