SPORY O KAPITALIZM

  • Zwiększ rozmiar czcionki
  • Domyślny  rozmiar czcionki
  • Zmniejsz rozmiar czcionki
Start Aleksander Surdej, "Kilka uwag o ekonomicznych uwarunkowaniach i skutkach polityki zagranicznej"

Aleksander Surdej, "Kilka uwag o ekonomicznych uwarunkowaniach i skutkach polityki zagranicznej"

Email Drukuj PDF

I. Wstęp

Polityką zagraniczną nazywamy systematyczne (podporządkowane jasno zdefiniowanym celom i wykorzystujące odpowiednio dobrane instrumenty) działania zmierzające do zapewnienia państwu ważnego miejsca w społeczności międzynarodowej, a jego obywatelom wysokiego poziomu życia. W polityce zagranicznej, jak w każdym działaniu politycznym, chodzi o zdefiniowanie tego, co jest interesem zbiorowości, przy czym mianem interesu zbiorowości określamy pewną wartość, która ma wpływ na losy znacznej większości członków tej zbiorowości, lecz równocześnie nie jest redukowana do prostej sumy interesów poszczególnych jednostek. Takie zastrzeżenie pozwala pogodzić dwie przeciwstawne tendencje w rozumieniu polityki zagranicznej. Jedną z nich jest tendencja do proklamowania celów polityki zagranicznej bez uwzględniania ich wpływu na losy i sytuację życiową obywateli. Drugą natomiast jest polityka zagraniczna definiowana w taki sposób, iż jej cele sprowadzane są do krótkookresowych materialnych interesów obywateli. Pierwsza polityka może być rozumiana jako polityka długookresowa, polityka zorientowana na odległe cele wyprowadzane z analizy długich okresów historycznych lub definiowana pod wpływem silnych emocji o kolektywistycznym (nacjonalistycznym) pochodzeniu. Gdy polityka zagraniczna przybiera taką krańcową postać, grozi jej przekształcenie w politykę rozumianą wyłącznie jako pokaz władzy i siły, którego pozytywne skutki nigdy nie pojawiają się w postaci poprawy warunków życiowych znacznych grup obywateli.

Druga polityka przybiera silną orientację prezentystyczną, skupia się na celach krótkookresowych i grozi jej dezorientacja wynikająca z próby ciągłej maksymalizacji zmiennych celów w ciągle zmieniających się okolicznościach.

Dojrzała polityka zagraniczna powinna polegać na formułowaniu celów odnoszących się do okresu 25-30 lat, w którym to okresie są możliwe do identyfikacji zarówno zmiany kulturowe czy demograficzne, jak i zmiany technologii czy zasobów surowcowych wpływające na sytuację państwa.

Polityka zagraniczna polega na takim oddziaływaniu na podmioty zagraniczne (głównie inne państwa) oraz oddziaływaniu na środowisko międzynarodowe, aby owe odleglejsze cele zbiorowości politycznej i poszczególnych obywateli osiągać. Warto zauważyć, że cele polityki zagranicznej realizowane są w środowisku składającym się z innych aktorów. Oznacza to, że polityka zagraniczna polega na realizowaniu strategii, w których efekty działań jednego państwa zależą od interakcji z działaniami innych państw. Skutki tych interakcji zależą od stopnia, w jakim cele te są celami będącymi w konflikcie z celami innych państw, a w jakim są one celami łatwo harmonizowanymi.

Polityka zagraniczna, jak każda polityka, wiąże się z użyciem instrumentów władzy (siły). Tak jak każda polityka może skorzystać więc z „dźwigni politycznej mobilizacji zasobów”. Jednakże ze względu na to, że wiele działań składających się na politykę zagraniczną to działania wobec podmiotów nie podlegających własnej jurysdykcji, wykorzystanie siły (władzy) nie może być tak bezpośrednie jak w typowej polityce wewnętrznej. Przymus (środki militarne, interwencje zbrojne) są środkami „zarezerwowanymi” dla państw dominujących i stosowanymi w sytuacjach wyjątkowych.

Polityka zagraniczna, jako ciąg ukierunkowanych na zagraniczne cele działań, korzysta z zasobów państwa i wpływa na ich rozwój. Z tej perspektywy niezwykle istotne jest dostrzeżenie ekonomicznych uwarunkowań polityki zagranicznej oraz ich ekonomicznych skutków. W artykule tym spróbuję stworzyć podejście pozwalające analizować ekonomiczne uwarunkowania i skutki polityki zagranicznej.

II. Współczesna polityka zagraniczna jako meta-polityka

Zarówno w należących do Unii Europejskiej państwach Europy, jak i w państwach leżących w innych części świata dostrzega się, że współcześnie (w dobie silnych wzajemnych zależności między państwami i społeczeństwami) wiele tradycyjnych polityk krajowych zyskało międzynarodowy wymiar, gdyż osiągnięcie celów wewnętrznych stało się bardziej kosztowne lub wprost niemożliwe bez podejmowania działań wykraczających poza wewnętrzną arenę polityczną. Gdy więc dane państwo szuka sposobów koordynacji działań z innymi państwami w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego, to pewne aspekty polityki bezpieczeństwa określić można nieco paradoksalnym mianem „zagranicznych aspektów polityki bezpieczeństwa wewnętrznego”. Jeśli państwo takie jak Chiny zarządza swoimi rezerwami walutowymi biorąc pod uwagę zewnętrzne skutki (pożądane lub niepożądane przez same Chiny), to politykę tę można określić mianem „zewnętrznej polityki finansowej”. Jeśli w innym państwie istnieją regulacje administracyjne (np. wymogi dotyczące standardów bezpieczeństwa żywności), które utrudniają lub uniemożliwiają eksport produktów rolnych do tego kraju, to polityka rolna musi zostać wzbogacona o aspekty zewnętrzne i być częściowo prowadzona jako zewnętrzna polityka rolna.

Wskazane trzy przykłady polityk krajowych pokazują, że a) w dobie otwartych lub porowatych granic pojedyncze państwa nie są w stanie zagwarantować bezpieczeństwa wewnętrznego przed aktami terroru i innych form zorganizowanej przestępczości; że b) rezerwy dewizowe, jeśli zostały nagromadzone w znacznej ilości, nie gwarantują stabilności płatniczej i mogą szybko tracić na wartości, jeśli zostaną użyte w sposób zwiększający kruchość systemu finansów międzynarodowych; że c) techniczne i pozornie wyłącznie wewnętrzne standardy bezpieczeństwa żywności tworzą bariery dla handlu międzynarodowego wpływając na opłacalność produkcji rolnej.

Te i inne obszary (w tym polityka transportowa, a nawet polityka emerytalna) polityk krajowych zyskały wymiar „zagraniczny”, stając się uzupełnieniem (ale i wyzwaniem) dla tradycyjnie rozumianej polityki zagranicznej, która koncentrowała się na obszarze bezpieczeństwa międzynarodowego i prowadzeniu dyplomatycznej gry tworzącej i podtrzymującej sojusze (względnie trwałe koalicje) między państwami.

Współwystępowanie dwóch tendencji: nabywania przez tradycyjnie wewnętrzne polityki zagranicznego wymiaru oraz, głównie relatywnej, utraty znaczenia przez zorientowaną na tworzenie sojuszy politykę zagraniczną, sprawia, że nowoczesna polityka zagraniczna może zostać określona mianem meta-polityki, czyli polityki wyższego stopnia, polityki wymagającej wyższego stopnia zorganizowania.

Owa meta-polityczność polityki zagranicznej rodzi także pytania o to, czy konieczne jest istnienie jednego ośrodka koordynującego taką meta-politykę wyższego stopnia oraz wielkoobszarową politykę zagraniczną i ewentualnie przy pomocy jakich narzędzi tradycyjne ministerstwo spraw zagranicznych jest w stanie zharmonizować działania współtworzących ją odrębnych podmiotów instytucjonalnych.

Istnieją dwa główne źródła trudności w zapewnieniu skutecznej koordynacji. Pierwszym jest współwystępowanie co najmniej dwóch (lub jeszcze większej liczby) niezbędnych do uwzględnienia specyficznych interesów związanych z danym obszarem polityki. To współistnienie może rodzić napięcia i konflikty związane z konieczności priorytetyzacji cząstkowych celów i działań. Gdy na przykład zagraniczna misja wojskowa realizuje zarówno militarny cel przyczyniania się do wzrostu bezpieczeństwa międzynarodowego, jak i humanitarny cel pomocy biednym i cierpiącym, to często rozstrzygać musi, w jakim stopniu powinna przedkładać jeden cel nad drugi oraz rozstrzygać, czy dane działania realizujące na przykład cel wzrostu bezpieczeństwa nie przyczyniają do podważania możliwości osiągania drugiego celu (w tym przypadku celu humanitarnego). Problem ten można nazwać mianem problemu koordynacji horyzontalnej w meta-polityce zagranicznej.

Drugim jest temporalny wymiar każdej polityki, w tym polityki zagranicznej. Dostrzeżenie czasowego wymiaru polityki jest obserwacją pozornie banalną, lecz w istocie fundamentalną. Temporalność działań politycznych jest powszechnie rozumiana, jednakże niedoceniana jest trudność jaką temporalność rodzi. Jeśli polityka ma być realizowana w dłuższym okresie, to wymagana jest spójność działań w czasie. Problem ten można nazwać mianem problemu koordynacji temporalnej w meta-polityce zagranicznej. Koordynacja temporalna wymaga rozwiązywania napięć pomiędzy pojawiającymi się pokusami rezygnacji z korzyści długookresowych na rzecz celów krótkookresowych. W ustroju demokratycznym, wobec zmieniających się rządów i ministrów, spójność polityk państwowych może być podważana przez konflikty wynikające z rywalizacji partyjnej. Koordynacja i osiągnięcie spójności temporalnej wymaga więc uzgodnienia i konsekwentnej realizacji w polityce zagranicznej interesu państwa jako kategorii regulującej myślenie o zagranicznych celach państwa.

Problem koordynacji horyzontalnej nie jest łatwy do rozwiązania między innymi dlatego, że większość ministerstw spraw zagranicznych cechuje terytorialna organizacja wewnętrzna. Departamenty ministerstwa są na ogół departamentami analizującymi sprawy wewnętrzne danego kraju (lub grupy krajów) i relacje pomiędzy nim a własnym państwem. Wprawdzie w ministerstwach spraw zagranicznych mogą istnieć (i istnieją) departamenty zajmujące się wybranymi problemami takimi jak na przykład bezpieczeństwo energetyczne, lecz fakt ten automatycznie nie sprawia, że mają one rolę wiodącą w kreowaniu „zagranicznej polityki energetycznej”, gdyż na ogół pełnią one rolę ośrodków monitorujących.

Jeszcze trudniejsze jest osiąganie spójności temporalnej w polityce zagranicznej. Gdy zmienność rządów lub ministrów skutkuje zmianami celów i narzędzi realizacji polityki, zagrożona jest realizacja zagranicznego interesu państwa, nie są rejestrowane sygnały o szansach lub zagrożeniach pojawiających się za granicą, nie są one przekładane na strategie polityczne, nie są wtedy podejmowane działania przygotowawcze, a realizacja jest prawdopodobnie realizacją niekonsekwentną.

W zróżnicowanym społeczeństwie trudno o jednomyślność. Idea polityki zagranicznej konsekwentnie realizującej interes państwa może wydawać się pustym postulatem. To zastrzeżenie warto poddać bardziej szczegółowej analizie. Można by się zgodzić ze stwierdzeniem, że zagraniczny interes państwa może zostać sformułowany jedynie w kategoriach bardzo abstrakcyjnych (np. pokój i bezpieczeństwo światowe) i ze stwierdzeniem, że nie jest możliwy do osiągnięcia powszechny konsensus wokół jego rozumienia, gdyby definiowanie zagranicznego interesu państwa miało charakter formalny i ponadczasowy. Jednakże, w praktyce politycznej interes państwa jest zawsze kontekstualizowany poprzez uwzględnianie okoliczności miejsca (położenia geograficznego) i czasu (momentu historycznego). Taka kontekstualizacja sprawia, że możliwe staje się dookreślenie zagranicznego interesu państwowego oraz zaistnienie szerokiego konsensusu wokół jego istnienia. I tak przykładowo wydaje się, że w Polsce istnieje szeroki konsensus wokół interesu państwowego („celu minimum w polityce wschodniej” – w terminologii Antoniego Z. Kamińskiego i Henryka Szlajfera, zob. Idee na smyczy – odpowiedź Bartłomiejowi Sienkiewiczowi, „Rzeczpospolita”, 17 lipca 2010 roku), jakim jest istnienie i rozwój Ukrainy czy Białorusi.

Polityka zagraniczna potrzebuje sprawnych realizatorów. Zarówno polityków nadających jej orientację zgodną z zagranicznym interesem państwa, jak i urzędników, administratorów czy zawodowych dyplomatów. Wybór ministrów spraw zagranicznych jest pochodną mechanizmów polityki partyjnej i, w znacznej mierze, zależy od jakości sceny politycznej, chociaż oczywiście wpływają nań kryteria merytoryczne (doświadczenie zawodowe i historia wcześniejszej aktywności publicznej). Ministrowie personifikują politykę, jej skuteczność zależy od jakości kadr urzędniczych (dyplomatycznych). Tradycyjnie urzędnicy ministerstwa spraw zagranicznych (w tym zawodowi dyplomaci) stanowili elitę administracji państwowej (służby cywilnej), przy czym termin elita zobowiązywał do poczucia odpowiedzialności za własne państwo i rodził skłonność do poświęcenia (a nie tylko roszczenie do przywilejów). Ów wymiar moralny zobowiązań wobec państwa i narodowej wspólnoty nie zanika także obecnie. Dyplomaci nie są zwykłymi urzędnikami funkcjonującymi w biurokratycznej hierarchii: przyjmującymi i wykonującymi polecenia, kontrolowanymi i pozbawionymi własnej inicjatywy. Są raczej powiernikami interesu państwa i, jeśli ten interes w pełni zinternalizowali, są lojalnymi, lecz twórczymi inicjatorami i wykonawcami chroniących i realizujących go działań.

W potocznym, szeroko rozpowszechnionym obrazie dyplomaci to raczej dżentelmeni - literaci. Rekomendacją do ubiegania się o takie stanowisko było kiedyś  kryterium urodzenia (przypisania, przynależności środowiskowej) oraz zdolności słowotwórcze (wsparte znajomością języków obcych). Dominowali więc wśród nich humaniści lub osoby o wiedzy ogólnej (w tym prawniczej), a nie inżynierowie (przyrodnicy) i specjaliści. Współcześnie tradycyjne funkcje dyplomacji (takie jak budowanie sojuszy dzięki wykorzystaniu relacji personalnych oraz budowanie pozytywnego wizerunku państwa) przestały być dominującą funkcją służby zagranicznej. Łatwość komunikacji sprawia, że państwa „stykają się z sobą” równocześnie poprzez wiele kanałów, że kontakty te mogą odbywać się i odbywają się obok kontaktów dyplomatycznych, że wizerunek państwa jest kształtowany przez media elektroniczne oraz tysiące bezpośrednich kontaktów międzyludzkich. Te nowe uwarunkowania sprawiają, że zadania dyplomatów powinny zostać na nowo zdefiniowane, a do tych zadań dopasowane wymogi stawiane kandydatom do tej służby państwowej.

Skuteczność i efektywność polityki zagranicznej powinna podlegać publicznej ocenie. Ocena ta jest możliwa jedynie, gdy sformułujemy obiektywne (najlepiej rzeczowe, jeśli nie wprost ilościowe) kryteria skuteczności i efektywności. Wydaje się, że tradycyjna rola dyplomacji nie jest łatwa do ujęcia w takich kategoriach. W debacie publicznej pojawia się więc postulat takiego jej przeformułowania, aby można dokonać jej względnie obiektywnej oceny i w rezultacie ocenić efektywność wydawanych publicznych pieniędzy.

Trudność oceny pracy służb zagranicznych jest problemem nie tylko polskim. Próbując ją przezwyciężyć William Hague – sekretarz do spraw zagranicznych w rządzie Davida Camerona – chce uczynić z brytyjskich placówek dyplomatycznych swoiste misje handlowe, a dyplomatów obarczyć zadaniem pobudzania brytyjskiego eksportu oraz brytyjskich inwestycji (zob. Diplomats to become UK salesmen as trade trumps politics, „Financial Times”, 5 sierpnia 2010). Nowy wymiar misji dyplomatycznej otworzyć ma drogę do stanowisk ambasadorów dla prezesów przedsiębiorstw czy cieszących się publiczną estymą biznesmenów. „Komercyjna orientacja” dyplomacji ułatwiłaby ocenę wyników pracy ambasad oraz różnicowanie wynagrodzenia pracowników placówek dyplomatycznych. Handlowa rola dyplomacji niesie ze sobą zagrożenia. Wymaga postawienia zdecydowanej tamy pokusom korupcyjnym (dyplomata pomagający w przekazaniu łapówki w celu zdobycia kontraktu przez firmę swojego kraju podważa jego pozytywny wizerunek w myśl zasady, że „dyplomata może być szpiegiem, lecz nie łapownikiem”). Może grozić nadmiernym ukierunkowaniem na cele biznesowe, które przysłonią inne powstające w danym kraju zagrożenia (pracujący w Iranie w latach 1970-tych dyplomaci tak zajęci byli sprzedażą dóbr modernizującemu się pod rządami Szacha państwu, że nie zauważyli rodzącej się rewolucji przygotowywanej przez Ajatollaha Chomeiniego!).

III. Ekonomiczne uwarunkowania polityki zagranicznej

Statystycznie rzecz biorąc siła (i zakres) polityki zagranicznej są wprost proporcjonalne do wielkości gospodarki narodowej mierzonej wielkością produktu krajowego brutto oraz zamożności kraju mierzonej dochodem narodowym per capita. Wielkość gospodarki USA (około ¼ globalnej gospodarki) i wysoki poziom zamożności (jeden z najwyższych dochodów per capita) sprawiają, że nikt nie dziwi się ani skali, ani zakresowi amerykańskiej polityki zagranicznej. Nie dziwi także małe znaczenie polityki zagranicznej Beninu zważywszy na niski poziom rozwoju i względnie małe rozmiary kraju. Te dwa skrajne przykłady nie powinny przesłaniać komplikacji, które powstają, gdy uwzględnimy współwystępowanie dwóch determinant. Otóż, interesujące są przykłady krajów, których łączny dochód narodowy jest znaczny, lecz dochód per capita niski (przykładowo Chiny) oraz krajów, których łączny dochód jest relatywnie niski, lecz dochód per capita względnie wysoki (przykładowo Izrael).

W połowie 2010 roku gospodarka Chin stała się drugą, co do wielkości, gospodarką świata pod względem nominalnego dochodu narodowego (1,337 miliardów dolarów dochodu narodowego), wyprzedzając Japonię (roczny dochód narodowy Japonii wynosi 1,288 miliardów dolarów). Istnieje oczywiście silna rozbieżność pomiędzy skalą gospodarki Chin, a jej poziomem rozwoju (dochód narodowy Chin per capita to wciąż zaledwie 1/10 dochodu narodowego Japonii). Świadome swojego rosnącego znaczenia Chiny ostrożnie przygotowują się do realizacji bardziej asertywnej polityki zagranicznej, dbając o to, aby przedwcześnie podjęte inicjatywy ukierunkowane głównie na reintegrację Tajwanu z Chinami lądowymi nie zaszkodziły rozwojowi gospodarczemu kraju. Obserwatorzy nie mają jednak wątpliwości, że Chiny wkrótce staną się samodzielnym graczem w polityce międzynarodowej, podejmując inicjatywy służące realizacji celów ich polityki zagranicznej (zob. Rise of China's economy signals shift in power, w „Financial Times”, 17 sierpnia 2010).

Przypadek Izraela, państwa o wysokim dochodzie per capita (29. miejsce w świecie) i względnie niskim łącznym (49. miejsce w świecie) pokazuje z kolei, że szczególna historia jego państwowości zmusza to państwo do prowadzenia aktywnej i kosztownej, ukierunkowanej na osłonę własnej państwowości polityki zagranicznej.

Z teoretycznego punktu widzenia interesujące są przypadki państw, które posiadają politykę zagraniczną rozbudowaną albo ponad swoją ekonomiczną miarę, albo też politykę zagraniczną niedostatecznie rozwiniętą („gdy dane państwo boksuje w kategorii wagowej niższej niż jego fizyczna masa”) i, w rezultacie, zajmują niskie miejsce w polityce międzynarodowej. Warto więc przypatrzeć się przypadkowi Włoch, które będąc założycielem Unii Europejskiej oraz krajem, który pod względem wielkości dochodu narodowego oraz liczby ludności bliski jest Francji czy Wielkiej Brytanii, nie są postrzegane jako ich równoważny partner w kształtowaniu polityk europejskich. W opublikowanej niedawno pracy Italy and the European Union (Brookings Institution Press, 2010) Federiga Bindi twierdzi, że przyczyną tego stanu rzeczy nie są wyłącznie cechy Silvio Berlusconiego i budowanie przez niego opartych na osobistych sympatiach relacji politycznych (choć i te są istotne: np. ze względu na sympatię Berlusconiego do Władimira Putina Włochy w 2008 roku zablokowały jednomyślną rezolucję UE potępiającą interwencję Rosji w Gruzji), lecz także dominująca w opinii publicznej koncepcja UE (nie jako forum, na którym równoważone są interesy narodowe, lecz jako proto-rząd Europy), niezdolność do tworzenia koalicji oraz niezrozumienie, że polityka to zarówno politics (rywalizacja o zdobycie władzy), jak i policy (realizacja działań służących państwu i społeczeństwu).

Wydaje się, że Polska nieco przypomina Włochy. Polscy politycy, oraz znacząca część opinii publicznej, traktuje UE jako arbitra w wewnętrznych sporach, starając się symbolicznie (poprzez retoryczne: „Unia Europejska tego wymaga lub na to nie pozwoli”) lub praktycznie (poprzez środki finansowe) wykorzystać instytucje lub polityki Unii Europejskiej do forsowania wewnętrznych rozstrzygnięć. Z drugiej strony zaś niedostatecznie rozumiana jest obserwacja, że UE jest przede wszystkim forum kooperacji i rywalizacji interesów państw członkowskich.

 

IV. Ekonomiczne narzędzia polityki zagranicznej

Typowym narzędziem ekonomicznym służącym wspieraniu realizacji celów polityki zagranicznej były sankcje ekonomiczne. Współczesne przykłady stosowania sankcji ekonomicznych wskazują jednak na ich małą skuteczność. Najbardziej wymownym przykładem słabości sankcji ekonomicznych stały się sankcje stosowane wobec Saddama Husajna w okresie po I wojnie w Zatoce Perskiej (wojna w latach 1990-1991). Sankcje te miały nadmiernie ogólny cel (osłabienie poparcia dla reżimu Husajna) oraz stosowane były w sposób „nieszczelny” (klauzula umożliwiająca eksport ropy naftowej w celu kontrolowanego przez międzynarodowy nadzór zakupu żywności stała się okazją do korupcyjnych transakcji z udziałem przedstawicieli reżimu Husajna). Współcześnie, oprócz problemu z precyzyjnym zdefiniowaniem celu, któremu służyć mają sankcje ekonomiczne oraz jakością ich implementacji, pojawia się problem zgodności sankcji ekonomicznych z zasadami multilateralnego systemu handlu międzynarodowego nadzorowanego przez Światową Organizację Handlu (WTO). W systemie WTO jednostronne sankcje ekonomiczne stały się praktycznie niemożliwe do wprowadzenia.

Jeśli sankcje ekonomiczne przestają być rozwiązaniem skutecznym (a także możliwym do zastosowania) współczesne państwa konstruują (i próbują stosować) inne narzędzia osiągania celów ekonomicznych.

Podstawowym warunkiem stosowania tych narzędzi jest posiadanie przez państwo wystarczających zasobów i rozwiązań instytucjonalnych. Można więc sformułować hipotezę, zgodnie z którą im bardziej rozległy zakres obecności państwa w gospodarce („im bardziej gospodarka jest zetatyzowana”), tym więcej możliwości wykorzystania zasobów gospodarczych dla celów polityki zagranicznej. Tak na ogół jest. Autorytarne i kontrolujące gospodarkę Chiny a) stosują gwarancje finansowe wspierające próby przejęcia przez firmy chińskie firm zagranicznych; b) udzielają bezzwrotnej pomocy zagranicznej, warunkując ją przyznaniem wykonawstwa projektów firmom chińskim zatrudniającym chińskich robotników; c) wspierają zagraniczną ekspansję firm chińskich inwestujących w poszukiwanie i wydobywanie surowców energetycznych i mineralnych (większość pochodzących z Chin bezpośrednich inwestycji zagranicznych to inwestycje firm państwowych lub inwestycje koordynowane przez władze państwowe). Jeśli Chiny są krańcowym przykładem mniej czy bardziej jawnego wiązania polityki zagranicznej i polityki gospodarczej, to teoretyczny drugi kraniec jest po prostu zbiorem pustym. Oznacza to, że nawet państwa, których gospodarka zdominowana jest przez firmy prywatne, a gospodarcza rola rządu jest ograniczona, nie pozbawiają się możliwości uruchamiana i stosowania narzędzi ekonomicznych dla realizacji polityki zagranicznej oraz politycznego wspierania zagranicznych celów ekonomicznych. Dobrym przykładem są tutaj Stany Zjednoczone. Amerykańska rządowa agencja do spraw prywatnych inwestycji zagranicznych (US Overseas Private Investment Corporation) realizuje program wspierający ubezpieczenia i finansowanie inwestycji zagranicznych w 150 krajach. Od lat Stany Zjednoczone, a w praktyce Biuro Administracji Eksportu w Departamencie Handlu, kontroluje eksport technologii, które kiedyś mogły zostać przechwycone przez kraje bloku sowieckiego, a obecnie mogłyby mieć zastosowanie wojskowe w krajach wrogich USA (przykładem takich współczesnych technologii są między innymi technologie kodowania przesyłanych przez Internet danych). Stany Zjednoczone wykorzystują także transakcje sprzedaży uzbrojenia do promowania swoich interesów gospodarczych. Warto zauważyć, że rozwój technologii militarnych jest w znacznej części prowadzony w Stanach Zjednoczonych przez prywatne korporacje, lecz w całości jest finansowany z budżetu państwa. Oznacza to, że na przykład samoloty wojskowe w rodzaju F16 są konstruowane i produkowane przez firmy prywatne takie jak Lockheed Martin, lecz eksportowane są w ścisłym porozumieniu z amerykańskim ministerstwem obrony (Pentagonem).

Chociaż prywatne interesy biznesowe amerykańskich korporacji sektora zbrojeniowego są zharmonizowane z amerykańską polityką bezpieczeństwa, niekiedy (gdy służy to tym korporacjom) ich względna autonomia jest wykorzystywana jako argument w polityce handlowej USA. Dobrym przykładem jest program offsetowy firmy Lockheed Martin związany ze sprzedażą Polsce 48 samolotów wielozadaniowych F16 za kwotę 3,5 miliarda dolarów. W ramach umowy offsetowej (kompensacyjnej) firma Lockheed Martin zobowiązała się do zainwestowania w polski przemysł zbrojeniowy i cywilny co najmniej 6 miliardów dolarów. Deklarowane w 2003 roku zobowiązania były, co się z czasem okazało, głównie chwytem reklamowym, gdyż do połowy 2010 roku zrealizowana została niewielka część tych zobowiązań, a Komitet Ofsetowy zaliczał w poczet offsetu także zakupy technologii rafinacyjnych przez Rafinerię Gdańską, które a) stanowiły koszt Rafinerii, oraz b) mogły zostać zakupione poza offsetem. Ilekroć przedstawiciele władz polskich zwracali uwagę przedstawicielom administracji amerykańskiej na powolne i niepełne wywiązywanie się przez Lockheed Martin z zobowiązań offsetowych, słyszeli, że są to „zobowiązania prywatnej firmy, na którą rząd Stanów Zjednoczonych nie ma wpływu”.

Wspieranie firm wymaga dobrej koordynacji działań administracji z działaniami prywatnych podmiotów. Do zadań administracji należy ukierunkowanie biznesu oraz wsparcie nie otwierające drogi do korupcji czy marnotrawstwa. Działania państwowej administracji mogą otwierać drogę do nadużyć, gdy są prowadzone przez nieuczciwe i/lub niekompetentne kadry. Bez spełnienia tych warunków administracja może gwarantować kredyt eksportowy, który jest faktycznie wyłudzeniem pieniędzy lub wspierać kierunki ekspansji, które kończą się biznesowym fiaskiem.

Jeśli więc wsparcie publiczne niesie ze sobą tyle ryzyka, to dlaczego jest podejmowane? Warto zauważyć, że wsparcie publiczne jest odczuwane jako potrzebne w krajach, które chcą „zniwelować lukę rozwojową” i wejść w sektory gospodarki i rynki, które cechuje wysoki poziom opłacalności. Dla Chin przejęcia firm zagranicznych to sposób na zwiększenie udziału w zyskach ze sprzedaży produkowanych we własnym kraju produktów. Jeśli w Chinach ma pozostawać więcej centów z każdego dolara sprzedanych towarów, to Chiny powinny posiadać przedsiębiorstwa kontrolujące globalną dystrybucję, sprzedaż i mające globalnie rozpoznawalne marki. Kraj, który takich ambicji nie ma, zadawala się skromnym udziałem w korzyściach z globalnej ekspansji gospodarczej.

Wydaje się, że nasz kraj nie potrafi ani w twardy sposób (poprzez bezpośrednie wsparcie), ani w „miękki” (poprzez „polityczne pilotowanie”) wspierać zagranicznej ekspansji swoich firm. Przykładem może być decyzja PKN Orlen o zakupie rafinerii w Możejkach na Litwie w 2006 roku za 6,8 miliarda złotych. Decyzja PKN Orlen mogła wydawać się dobrym połączeniem elementów biznesowych (zakup rafinerii, z której mogły pochodzić dostawy tańszego paliwa, zagrażające pozycji firmy na rynku krajowym, a także otwarcie rynków państw bałtyckich) oraz geopolitycznych (inwestor z Polski miał być lepiej postrzegany przez władze Litwy niż inwestor rosyjski, a ponadto prezydent i rząd polski mogli uznawać tę inwestycję za czynnik sprzyjający wiązaniu państw sąsiedzkich z naszym krajem).

Po czterech latach okazało się, że PKN Orlen, pomimo dodatkowych modernizujących inwestycji o wartości 2,8 miliarda złotych, nie jest w stanie uczynić inwestycji rentowną (w 2008 roku Możejki odnotowały 623 miliony złotych strat, a w 2009 roku straty w wysokości 165 milionów złotych).

Przyczyną strat nie są tylko błędy zarządu firmy, lecz także splot niekorzystnych czynników politycznych. Wzrost kosztów produkcji został spowodowany częściowo przez odcięcie przez Rosję tańszych dostaw ropy naftowej do rafinerii z Rurociągu "Przyjaźń" i konieczność importu tego surowca droższą drogą morską i kolejową. Dodatkowo rząd Litwy podjął decyzje niekorzystne dla rafinerii Możejki, gdyż zezwolił na trzymanie części obowiązkowych rezerw poza granicami Litwy, co jest korzystne dla konkurencji PKN Orlen. Ponadto wbrew zapewnieniom władz Litwy nie została naprawiona specjalna linia kolejowa łącząca rafinerię Możejki z Łotwą, co zmusza PKN Orlen do przewozu paliwa drogimi kolejami litewskimi. Wprawdzie prezydent Litwy deklarował, że chce, aby PKN Orlen pozostał właścicielem rafinerii, lecz deklaracje te nie wiązały się dotąd z żadnymi działaniami pomagającymi rozwiązać jej problemy.

Wydaje się również, że polski rząd nie wykorzystuje dźwigni politycznej w celu wsparcia inwestycji PKN Orlen. Warto zauważyć, że 9,6 miliarda złotych inwestycji PKN Orlen w rafinerię Możejki, to w 27,5% inwestycje państwowe (tyle akcji posiada skarb państwa). Jeśli, jak jest to szacowane, PKN Orlen będzie zmuszony sprzedać rafinerię Możejki za połowę tej sumy, to straty skarbu państwa oraz setek tysięcy polskich obywateli będących akcjonariuszami PKN Orlen (bezpośrednio lub pośrednio poprzez fundusze emerytalne) będą ogromne.

 

V. Zakończenie

Polityka zagraniczna czerpie z zasobów gospodarczych kraju i w znacznej mierze służy ochronie i pomnażaniu (w dłuższym okresie) tych zasobów.

W obszarze polityki zagranicznej relacje pomiędzy tym, co polityczne (i dyplomatyczne) a tym, co gospodarcze, nie są tak wyraźne i łatwe do rozgraniczenia jak w przeszłości, gdy na przykład ekspansja firm prywatnych podążała za ekspansją kolonialną krajów.

Jednakże także i współcześnie polityka zagraniczna powinna być prowadzona z myślą o gospodarczych interesach kraju, jego przedsiębiorstw i obywateli. Świadomość konieczności podejmowania odpowiednich działań wsparta powinna zostać zasobami (materialnymi i personalnymi) oraz dobrymi rozwiązaniami organizacyjnymi.

Istnieją wzorce identyfikowane w działaniach służb dyplomatycznych i administracji innych państw. Nie istnieją jednak wzorce gotowe do skopiowania. Lepszy sposób wpierania interesów gospodarczych Polski przez polską politykę zagraniczną powinien zostać wypracowany w naszym kraju.

 

Tekst napisany do książki Ośrodka Myśli Politycznej "Polska w grze międzynarodowej. Geopolityczne wyzwania i wewnętrzne odpowiedzi" (Kraków 2010)

 


Start Aleksander Surdej, "Kilka uwag o ekonomicznych uwarunkowaniach i skutkach polityki zagranicznej"