SPORY O KAPITALIZM

  • Zwiększ rozmiar czcionki
  • Domyślny  rozmiar czcionki
  • Zmniejsz rozmiar czcionki
Start Aleksander Surdej, "Dwadzieścia lat później: doktrynalne i implementacyjne źródła porażek w polskiej transformacji gospodarczej"

Aleksander Surdej, "Dwadzieścia lat później: doktrynalne i implementacyjne źródła porażek w polskiej transformacji gospodarczej"

Email Drukuj PDF

Tekst ukazał się w wydanej przez OMP książce Rzeczpospolita 1989-2009: zwykłe państwo Polaków?

I. Gospodarczy bilans przemian: spór na tle faktów

Przebieg i rezultaty systemowej transformacji gospodarki Polski są, i powinny być, przedmiotem politycznego sporu, ale powinien to być spór oparty na faktach, na danych adekwatnie ukazujących przesłanki, kontekst oraz skutki wyborów dokonywanych przez kolejne rządy, tak jeśli chodzi o politykę makroekonomiczną, jak i przekształcenia poszczególnych sektorów gospodarki. Tymczasem przebieg polskiej transformacji nie jest dostatecznie opisany, zbadany i brak jest dobrej dokumentacji, aby móc przeciwstawić się dominującej ogólnikowości sądów, które najczęściej przybierają rozgrzeszającą postać: „tak, popełniono wiele błędów, ale nie było wyboru”, „musieliśmy zapłacić cenę bycia pionierami”, lub co najwyżej „wtedy nie można było przewidzieć dokąd nasze decyzje doprowadzą”[1].

W tekście tym podejmuję krytyczną analizę przebiegu transformacji gospodarczej Polski, starając się zrekonstruować podstawowe zasady przyświecające jej twórcom, w tym mity i instrumentalne półprawdy, które sprawiły, że Polska nie osiągnęła takiego poziomu rozwoju, który osiągnąć mogła, a przyszły rozwój naszego kraju, ze względu m.in. na tendencje depopulacyjne oraz problemy z zaopatrzeniem w czystą energię, może okazać się zagrożony.

Wyniki gospodarcze Polski nie są wcale tak imponujące, jak się niekiedy twierdzi. Znaleźć można kraje, których wyniki gospodarcze nie są wcale gorsze (w tym Słowacja) i szczegółowe wskaźniki pokazujące, że np. zaawansowanie rozwoju sektora telekomunikacyjnego jest gdzie indziej wyraźnie lepsze (w tym prawie we wszystkich krajach naszej części Europy)[2].

Oceniając wyniki gospodarcze należy patrzeć na czynniki, które kształtują średnio- i długookresowe procesy gospodarcze i kładą podwaliny pod wzrost produktywności gospodarki, bez którego nie ma wzrostu poziomu życia. Zauważmy, że kraj nasz wypada słabo jeśli chodzi o stopień nowoczesności i innowacyjności eksportu, miernymi podwalinami przyszłego rozwoju gospodarki są także polski system edukacyjny czy stan systemu ochrony zdrowia.

Wiele ze słabości fundamentów polskiej gospodarki wiąże się z niewłaściwym rozumieniem gospodarczej roli państwa i błędnym jej interpretowaniem w polityce gospodarczej. Temu właśnie poświęcony jest niniejszy tekst.

 

 

 

II. Mity założycielskie

a) Rynek bez prawa

Gospodarcza rola państwa była w Polsce okresu transformacji źle rozumiana i źle realizowana. Źródłem wielu błędów były ogromne uproszczenia w pojmowaniu mechanizmu funkcjonowania gospodarki rynkowej[3].

Fundamentalne nieporozumienie polegało na niedostrzeżeniu faktu, że bez ustanowienia jasno określonych praw własności oraz bez skutecznego egzekwowania umów, rynek może być jedynie bazarem: systemem wymiany, ograniczonej w swoim zasięgu do niewielkiego terytorium i przebiegającej pomiędzy podmiotami, które ufają sobie, gdyż pozostają w trwałych, choć na ogół nieformalnych relacjach. Jednakże nowoczesna gospodarka rynkowa wymaga istnienia formalnych reguł oraz instytucji zapobiegającej nadużyciom nie tylko w relacji państwo-przedsię­biorca, lecz także we wzajemnych stosunkach pomiędzy przedsiębiorcami i pomiędzy prywatnymi firmami. Nie ma efektywnej gospodarki rynkowej w próżni, bez skutecznej administracji i skutecznego wymiaru sprawiedliwości. Dziwić może fakt, że te podstawowe kanony budowania gospodarki rynkowej zostały dostrzeżone późno, a ich wdrażanie pozbawione jest do dziś dnia politycznej determinacji.

Jeśli uznamy podstawowe dla funkcjonowania gospodarki znaczenie praw własności oraz skuteczności w egzekwowaniu umów, to musimy stwierdzić, że rola państwa w postkomunistycznej transformacji gospodarczej jest większa i bardziej odpowiedzialna niż rola państwa w dojrzałej gospodarce rynkowej.

W dominującej narracji podkreśla się, że gospodarka Polski w roku 1990 była zdominowana przez własność państwową, zamknięta w system zależności od gospodarek innych krajów socjalistycznych i tkwiła w głębokiej nierównowadze makroekonomicznej, której widocznym przejawem była kilkusetprocentowa inflacja. Z takich szczególnych warunków (specyficznych „okoliczności miejsca i czasu”) miały wynikać jednoznaczne wskazania co do kierunków reform nazywanych w skrócie prywatyzacją, liberalizacją i polityką stabilizacji makroekonomicznej. Tak jednak nie jest. Realizacja każdego z tych kierunków reform wymagała ważnych rozstrzygnięć co do formy, narzędzi i czasu wprowadzenia.

b) Technika i polityka stabilizacji makroekonomicznej

Technicznie najprostszym posunięciem jest zawsze osiągnięcie stabilizacji makroekonomicznej. Sprawdzona w innych krajach (w tym w programach stabilizacyjnych w Ameryce Południowej) teoria makroekonomiczna, dostarcza pewnej wiedzy o tym, jak w niemal jeden dzień zmniejszyć inflację i ustabilizować budżet państwa. Problemem nie jest więc techniczna wykonalność lecz polityczna decyzja o wyborze danego pakietu działań oraz polityczna osłona programu tak, aby jego realizacja nie przyniosła destabilizacji politycznej. To prawda, że w Polsce operacja stabilizacji makroekonomicznej doprowadziła do zmniejszenia inflacji oraz względnej równowagi budżetowej po 2-3 latach, zapomina się jednak o tym, że nie spełniły się prognozy twórców planu stabilizacji makroekonomicznej (przykładowo skala recesji okazała się większa niż przewidywano) – wobec tych jawnych niepowodzeń sukces zaczęto więc definiować inaczej, powiadając, że: „trzeba było głębiej spaść, aby silniej się odbić”[4].

c) Liberalizacyjna kuracja

Równie technicznie prosta jest liberalizacja handlu zagranicznego poprzez zmniejszenie barier celnych (taryfowych i pozataryfowych) oraz liberalizacja przepływów kapitałowych. Teoretyczne zalety silniejszego włączenia się Polski do gospodarki międzynarodowej są niewątpliwe (mniej oczywiste są zalety liberalizacji przepływów kapitałowych). Handel międzynarodowy pozwala ludziom, regionom i krajom specjalizować się, a poprzez korzyści specjalizacji – pełniej włączać się we współpracę międzynarodową i pełniej czerpać z niej korzyści, co owocuje przyspieszeniem wzrostu bogactwa. Korzyści otwartości gospodarczej dla obywatela są słabsze, a mogą okazać się krótkotrwałe, jeśli otwarcie gospodarki nie jest wykorzystane przez silne krajowe przedsiębiorstwa. Jednakże twórcy polskiej transformacji gospodarczej cechowali się ambiwalentną postawą wobec polskich przedsiębiorstw: z jednej strony zdawali się być świadomi ich nieprzystosowania do intensywnej konkurencji międzynarodowej, z drugiej – przystawali na skracanie okresu ochrony tak, jakby sądzili, że zmiany w zasobach firm (zasobach materialnych, finansowych oraz menedżerskich) zachodzą niemalże w mgnieniu oku. Zbyt szybkie otwarcie gospodarcze to implicite zgoda na bankructwo krajowych wytwórców, szczególnie wtedy, gdy wcześniej nie działali oni w warunkach otwartej gospodarki.

Niewątpliwie socjalistyczna gospodarka cechowała się przerostem produkcji i zatrudnienia w przemyśle ciężkim. Jednakże transformacja gospodarcza w Polsce przyniosła także wiele bankructw w sektorze produkcji dóbr konsumpcyjnych. Dominującej opinii „tak musiało się stać” można przeciwstawić przykłady Finlandii i Brazylii. Gdy na początku lat 1990-tych w Polsce bankrutowały zakłady elektroniczne Diora, w Finlandii Nokia przekształcała się z wytwórcy telewizorów w producenta nowoczesnych telefonów komórkowych i systemów telefonii mobilnej. Gdy w Mielcu upadały zbudowane w ciągu zaledwie 3 lat w okresie międzywojennym zakłady lotnicze, to w Brazylii państwowa firma Embraer stawała się wiodącym producentem regionalnych samolotów odrzutowych.

Bagatelizowanie utraconych możliwości byłoby jedynie wygodną metodą samousprawiedliwienia, gdyby nie ukryte w takim podejściu dwa podstawowe błędy. Pierwszym jest założenie, że przesunięcia zasobów w gospodarce przebiegają błyskawicznie i wolne są od kosztów. Drugim jest niedostrzeganie zalet „sytuacji wprawdzie nieoptymalnych”, lecz – wobec braku możliwości osiągania sytuacji idealnej – rozwiązań akceptowalnych, czyli lekceważenie rozwiązań typu „second best”.

Zasoby gospodarcze, za wyjątkiem środków pieniężnych, zawsze przybierają postać specyficznych urządzeń, procesów i kwalifikacji. Przynoszą one owoce gospodarcze jedynie wtedy, gdy są stosowane zgodnie ze swoim „specyficznym naznaczeniem”. W przypadku bankructwa zakładów tekstylnych pracownik umiejący obsługiwać krosna musi podjąć kosztowny wysiłek, aby nauczyć się czegoś innego, a urządzenia, przy których pracował, stają się po prostu bezużyteczne.

Gospodarka rynkowa nie jest oczywiście sztywna i niezmienna. Wytwórcy dostosowują się do zmiennych potrzeb i warunków rynkowych. Nie jest to problemem, jeśli zmiana jest dość płynna, nagłe zmiany („szoki”) przynoszą bowiem wielkie społeczne i gospodarcze straty niezależnie od tego, czy dotyczą przemysłu włókienniczego w Polsce, czy przemysłu samochodowego w Stanach Zjednoczonych i nie powinny być celowo zadawane własnej gospodarce.

W gospodarce, jak i w innych obszarach życia, rzadko dostępne są rozwiązania idealne. Akceptacja „rozwiązania drugiego po najlepszym” jest postawą realistyczną. Polska gospodarka na początku okresu transformacji dysponowała przedsiębiorstwami o określonym poziomie konkurencyjności. Podejście, zgodnie z którym, jeśli nie są to przodujące w skali świata firmy, to lepiej niech przestaną funkcjonować, prowadziło do destrukcji własnego podglebia gospodarczego. W rezultacie przez cały okres Polska odnotowywała deficyt w bilansie handlowym[5], który wskazuje na zjawisko „eksportu miejsc pracy” i w części wyjaśnia trwające od początku transformacji zjawisko emigracji z Polski – emigracji, która przybrała formę wielkiej fali odpływowej po przystąpieniu do UE w 2004 roku.

d) Prywatyzacja redystrybucyjna

W dyskusji na temat przebiegu transformacji gospodarczej najwięcej miejsca poświęcono kwestii prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Niewątpliwie prywatyzacja była potrzebna, gdyż na ogół[6] przedsiębiorstwa prywatne są bardziej efektywne niż przedsiębiorstwa państwowe. Kluczową kwestią był jednak wybór formy i momentu prywatyzacji.

Nie ulega wątpliwości, że przebieg prywatyzacji w Polsce podlegał wpływom tak krajowych, jak i zagranicznych grup interesu. Presję z zewnątrz wywierały m.in. Międzynarodowy Fundusz Walutowy oraz Komisja Europejska. Presji tej towarzyszyła propagandowa troska o efektywność polskiej gospodarki i faktyczne zainteresowanie otwieraniem pola dla przejmowania polskich przedsiębiorstw przez firmy z Europy Zachodniej. Decyzji o sprzedaży wielu banków w drugiej połowie lat 1990-tych trudno nie wiązać z przyspieszeniem starań Polski o wejście do Unii Europejskiej. Czy jednak w takich warunkach prywatyzacja mogła być optymalna?

Od wewnątrz zainteresowanie prywatyzacją pobudzał splot interesów prywatnych pośredników i grup lobbingowych[7]. Pospiesznej prywatyzacji sprzyjał także interes liderów partii postkomunistycznej, którzy uznali, że oparcie w prywatnym biznesie jest lepszym zabezpieczeniem dla prywatnych korzyści niż zależna od wyników wyborczych dominacja w zarządzaniu sektorem państwowym. W centrum zainteresowania kolejnych rządów znajdowała się więc „gra o państwową własność”, a nie poprawa zarządzania przedsiębiorstwami państwowymi czy też poprawa warunków działania nowopowstających firm.

Warto przypomnieć, że prywatyzacja może mieć skutki zarówno dystrybucyjne (oznaczające przesunięcie majątku), jak i efektywnościowe. Skutki dystrybucyjne są automatyczne, występują w każdym przypadku, skutki efektywnościowe są pożądane, ale wcale nie automatyczne.

Efektywnościowe skutki prywatyzacji mogą być znikome (lub nie pojawić się wcale), jeśli prywatyzacja zamienia monopol państwowy w monopol prywatny. Tak stało się w przypadku prywatyzacji Telekomunikacji Polskiej, tak może stać się w przypadku prywatyzacji energetyki. W pier­wszym momencie prywatyzacja telekomunikacji naziemnej (sprzedaż TP SA) przyniosła spore wpływy do budżetu państwa – została więc określona mianem wielkiego sukcesu. Jednakże z czasem okazało się, że ceną za wysoki prywatyzacyjny „przychód” było zagwarantowanie sprywatyzowanej firmie długoletniej ochrony przed konkurencją i przed wymuszającymi konkurencję i obniżki cen regulacjami. Wysokie przychody prywatyzacyjne budżetu państwa zostały więc przez obywateli Polski oddane inwestorowi w postaci wysokich cen usług telefonicznych oraz wysokiego kosztu dostępu do internetu. Dopiero reorganizacja urzędu regulacyjnego (powstanie Urzędu Komunikacji Elektronicznej z wcześniej istniejącego Urzędu Regulacji Telekomunikacji w 2005 roku wraz ze zmianą kierujących nim osób) zwiększyła presję regulacyjną na obniżki cen dostępu do sieci telekomunikacyjnej i zaowocowała obniżką cen połączeń telefonicznych. W zmonopolizowanym sektorze gospodarki prywatyzacja nie przynosi korzyści konsumentowi automatycznie. Konieczne jest istnienie skutecznego nadzoru regulacyjnego. Jego rolę można określić następująco: regulator kontroluje stopę zwrotu (poziom zysku) monopolisty lub ustala maksymalny poziom cen świadczonych usług pilnując, aby monopolista nie drenował kieszeni konsumenta. Jednakże to nie urząd regulacyjny, lecz rząd powinien prowadzić politykę telekomunikacyjną i dbać o to, aby Polska przezwyciężyła telekomunikacyjne zacofanie.

Wątpliwości budzi kierunek rozpoczętych przekształceń sektora energetycznego. Dostępność energii oraz poziom jej cen mają fundamentalne znaczenie dla konkurencyjności polskiej gospodarki oraz dla poziomu życia. Ponadto sektor ten, podobnie jak telekomunikacja, jest sektorem monopolistycznym, wymagającym w przypadku prywatyzacji istnienia skutecznego urzędu regulacyjnego. Do tej pory została przeprowadzona częściowa prywatyzacja energetyki, jednakże fundamentalne decyzje, dotyczące budowy energetyki nuklearnej (decyzja ta dotyczy potencjalnie wielkich nakładów – nie do udźwignięcia przez podmioty prywatne) oraz bodźców do rozszerzania stosowania energii ze źródeł odnawialnych pozostaną w gestii rządu.

„Gorączka prywatyzacyjna”, której ulegały kolejne rządy, sprawiła, że zaniedbana została kwestia optymalizacji zakresu własności państwowej oraz poprawy sprawności zarządzania przedsiębiorstwami państwowymi. Nie została podjęta konsekwentna próba zbudowania systemu efektywnego zarządzania przedsiębiorstwem państwowym. Sformułowanie zasad takiego systemu nie jest niemożliwe.

Po pierwsze, zamiary rządu wobec danego przedsiębiorstwa powinny być jasne. Rząd powinien wyraźnie określić czy dane przedsiębiorstwo będzie, czy nie będzie prywatyzowane. Znaczenie pewności formy, w jakiej ma działać przedsiębiorstwo, można wyjaśnić poprzez następujące rozumowanie. W przypadku gdy rząd (ministerstwo) wiarygodnie wyodrębnia przedsiębiorstwa, które zostaną sprywatyzowane, od tych, które prywatyzowane nie będą, menedżerowie przedsiębiorstw państwowych skupiają się na zarządzaniu w ramach ograniczeń typowych dla sektora publicznego (ograniczeń płacowych, kontroli politycznej). Gdy jednak menedżerowie, dzięki swoim zabiegom, mogą sprawić, że przedsiębiorstwo zostanie przesunięte do grupy przedsiębiorstw prywatyzowanych, to rozpoczyna się, często niekorzystna dla wartości firmy, gra o uzyskanie udziałów we własności, co może prowadzić do pogorszenia wyników i spadku wartości firmy w porównaniu z hipotetyczną sytuacją firmy w sposób nieodwołalny pozostającej własnością państwową. Przebieg prywatyzacji w Polsce potwierdza tę prawidłowość. W wielu przypadkach prywatyzacja została podporządkowana interesowi menedżerów, którzy zyskiwali uprzywilejowaną drogę do własności lub znacznego majątku, a efektywnościowe skutki takich prywatyzacji wcale takich korzyści nie uzasadniały.

Po drugie, ład korporacyjny w przedsiębiorstwach państwowych nie powinien być imitacją ładu korporacyjnego w przedsiębiorstwach prywatnych (w tym w giełdowych). Sytuacja, w której miejsca w radach nadzorczych są łupem politycznym, jest gorsząca, tworzy pozory odpowiedzialności i nie sprzyja efektywności gospodarowania. Wybór jest następujący: jeśli zostają utrzymane rady nadzorcze, to zasiadać w nich powinni honorowo, czyli nieodpłatnie, jak np. w Irlandii, zasłużeni biznesmeni, służący swoim doświadczeniem zarządom państwowych firm. W przeciwnym przypadku należy zarządy przedsiębiorstw państwowych podporządkować bezpośrednio rządowi (ministerstwom).

Po trzecie, selekcja do kierowania firmami państwowymi powinna uwzględniać czynnik reputacji zdobytej dzięki doświadczeniu menedżerskiemu. Przedsiębiorstwa państwowe oraz inne instytucje publiczne są bowiem często przedsięwzięciami techniczno-organizacyjnymi, w których ceniona jest rzetelność i techniczna kompetencja, a nie „biznesowy geniusz”. Kariera w firmach państwowych powinna być mniej płatnym, acz bardzo prestiżowym zwieńczeniem kariery w biznesie prywatnym![8]

III. Zanikające dobra publiczne

W każdej gospodarce istnieje pewna liczba dóbr publicznych, w których dostarczanie państwo jest bezpośrednio (jako producent) lub pośrednio (jako źródło finansowania i nadzorca jakości) zaangażowane. W tych obszarach państwa nie zastąpi rynek. Przykładowo, polskie państwo (władza polityczna oraz administracja) nie budowało dróg ani nie stworzyło efektywnego systemu ich finansowania i budowy, więc nowych dróg prawie nie ma. Kolejne ministerstwa infrastruktury źle zarządzały transportem kolejowym, państwowe przedsiębiorstwo (PKP) nie było wystarczająco restrukturyzowane, linie kolejowe nie były remontowane, przewozy kolejowe traciły na znaczeniu w stosunku do przewozów samochodowych, chociaż są bardziej ekologiczne i mogą być dla pasażerów wygodniejsze.

Podstawowym dobrem publicznym jest bezpieczeństwo. Pierwsza dekada III Rzeczypospolitej to okres „miękkiego”, słabo zorganizowanego i nieskutecznego państwa, to okres tolerowania korupcji, przyzwalania na słabość policji i powolność sądów. „Wolność przyniosła pewne niedogodności” – takie wyjaśnienie przestało jednak wystarczać Polakom (tak przedsiębiorcom, jak i zwykłym obywatelom), którzy, całkiem zasadnie, oczekują, aby państwo zapewniło im bezpieczeństwo.

Państwo zapewnia bezpieczeństwo obywateli gdy przywraca sprawność egzekucji prawa. Jednakże zbudowanie sprawnej egzekucji prawa jest prostsze, gdy przepisy prawa stanowione są w oparciu o założenie, że 95% obywateli i przedsiębiorców jest uczciwych. Jeśli prawo jest pisane w duchu „hermeneutyki podejrzliwości”, to obywatelom funduje się koszmar uciążliwej biurokracji i rozbudowanej kontroli.

Utworzenie agencji antykorupcyjnej, choć zbyt późne, stało się wyraźnym sygnałem, że walka z korupcją zostanie podjęta na serio. Jednakże ważne jest, aby walka z korupcją nie koncentrowała się na przejawach korupcji, lecz była także eliminacją niesprawności państwa, które rodzą okazję korupcyjną (w wielu przypadkach korupcja jest wymuszana przez urzędników, a nie inspirowana przez obywateli, którzy traktują łapówkę jako dodatkowy, nieuzasadniony koszt uzyskania należnego świadczenia!)[9].

Współcześnie bezpieczeństwo publiczne nie jest jedynym wymiarem bezpieczeństwa, które jest ważne dla państwa i jego obywateli. Coraz ważniejsze jest także bezpieczeństwo energetyczne oraz bezpieczna do spożycia żywność. Działania w zakresie bezpieczeństwa energetycznego to działania fundamentalne i długofalowe, który muszą być prowadzone przez dziesięciolecia, gdyż ich skutki wpłyną na losy polskiego społeczeństwa[10]. Konieczna jest więc budowa szerokiego konsensusu wokół celów polityki energetycznej, tak aby zmiany rządów nie zakłócały podejmowanych działań. Ważne jest również, aby zwiększanie bezpieczeństwa energetycznego (oraz energetycznej samowystarczalności) uwzględniało koszty takich działań. Niewątpliwie pożądana jest rozbudowa infrastruktury służącej przywozowi paliw (gazu czy ropy naftowej) z wielu źródeł. Wątpliwą wartość ma jednak zachęcanie firm z dominującym udziałem własności państwowej, takich jak PKN Orlen, do nabywania złóż w odległych krajach, gdyż: po pierwsze, dostęp do takich złóż zależy od stabilności politycznej świata, posiadanie takich złóż nie chroni więc od destabilizacji politycznej na szerszą skalę; po drugie, zakup w warunkach wysokich cen ropy może się okazać nadmiernie kosztowny. Nie można więc wykluczyć, że koncern paliwowy, będący lokalnym monopolistą, kontrolowany przez państwo, podejmuje błędne decyzje o inwestycjach za granicą, a Polacy poniosą koszty ekspansji zagranicznej w postaci wyższej ceny paliw na rynku wewnętrznym, bez uzyskania zasadniczego wzrostu bezpieczeństwa zaopatrzenia.

IV. Gdy państwo źle dobiera instrumenty polityki…

Polityka gospodarcza kolejnych rządów koncentrowała się prawie wyłącznie na „wycofywaniu państwa”. Po upływie dwudziestu lat trudno jest wskazać chociaż jeden przykład udanego przedsięwzięcia gospodarczego z udziałem polskiego rządu[11].

Być może przyczynę bierności rządów da się w znacznej mierze wyjaśnić poprzez wskazanie na specyfikę transformacji postkomunistycznej, której jednym z wymiarów było „odpaństwowienie” gospodarki. Jednakże nie sposób dowieść, że nie była potrzebna żadna państwowa inwestycja, żadne nowe przedsiębiorstwo państwowe. Tam, gdzie podejmowano pewne próby, zawiódł wybór obszaru interwencji[12] lub nieumiejętnie dobrano narzędzia interwencji rządu. Jeśli na przykład rząd chciał uruchomienia fabryki frakcjonowania osocza w Polsce, to „interweniować” powinien inteligentnie: nie poprzez gwarantowanie kredytów na budowę fabryki, lecz poprzez gwarancje zakupu odpowiedniej ilości preparatów pozyskanych z osocza. Gwarancje na sfinansowanie kosztów przedsięwzięcia stały się okazją do nadużycia; zobowiązanie do zakupu wymusiłoby realizację przedsięwzięcia!

Wiele z zaniechań polskich rządów uzasadniane było przez przywołanie rekomendacji instytucji międzynarodowych (Międzynarodowego Funduszu Walutowego, OECD czy Komisji Europejskiej). Wątpić należy, aby te zalecania były tak jednoznaczne i autorytatywne, iż uniemożliwiały „interpretację” i działania zgodne z krajowymi potrzebami i priorytetami. To prawda, że po przystąpieniu do UE rząd polski, jak i rządy innych państw członkowskich UE, działa w polu kształtowanym przez rozległe prawo unijne. Rząd, jeśli chce, jest w stanie wdrażanie tego prawa dostosowywać do własnych preferencji. Czyniły tak i dalej czynią inne państwa[13]. Potrzebne jest jednak dobre rozpoznanie gospodarczych skutków unijnych przepisów. Potrzebna jest także wola działania, większa staranność i doświadczenie osób, które negocjują w imieniu Polski i Polskę reprezentują.

V. Zarządzanie współzależnością

Chociaż we współczesnym świecie, a w szczególności w UE, rozmyciu ulega podział na sprawy wewnętrzne i zagraniczne, to wciąż ważne są te instytucje państwa, które odpowiedzialne są za reprezentowanie państwa za granicą. Należy jednak pamiętać, że praktycznym wskaźnikiem jakości tej reprezentacji jest realizacja i ochrona ekonomicznych interesów państwa. Współczesna dyplomacja jest w dużym stopniu dyplomacją gospodarczą! Wśród polskich ambasadorów mało było i jest zasłużonych ludzi biznesu lub ekonomistów. Polscy przedsiębiorcy wciąż się skarżą na słabe wsparcie służb dyplomatycznych i słabą promocję naszego kraju.

Współczesne rządy nie mogą osiągać celów gospodarczych poprzez wydawanie poleceń firmom prywatnym. Nie mogą nakazać wzrostu inwestycji; muszą, jeśli chcą, aby gospodarka rozwijała się inaczej, uruchamiać odpowiednie bodźce. Rządy muszą więc być wiarygodne w swoich deklaracjach: wiarygodne nie tylko wobec podmiotów krajowych, lecz także wobec firm zagranicznych, które mogą w Polsce zainwestować, a gdy już w naszym kraju działają, to mogą swoją działalność przenieść gdzie indziej. W praktycznym sensie wiarygodność oznacza długookresową orientację i wynikającą z niej stabilność. Nie jest wiarygodną polityka rozwoju biopaliw, jeśli rządy raz deklarują preferencje podatkowe, innym razem się z nich wycofują. Nikt nie zainwestuje w przedsięwzięcie, którego sukces biznesowy zależy od kaprysu kolejnych „ekip” rządzących.

VI. Zakończenie

Słabość polityki transformacji gospodarczej wynikała po części ze słabości aparatu analitycznego i wykonawczego państwa. Rządy Polski nie zbudowały wewnętrznych instytucji strategicznego doradztwa, które pozwalałoby kolejnym rządzącym uzyskać informacje niezbędne dla zidentyfikowania problemów decyzyjnych[14]. Kolejne rządy nie stworzyły sprawnej, oddanej państwu, lecz weberowsko racjonalnej, administracji rządowej – odpowiedniej ilości osób, których kompetencja i lojalność byłaby poza wszelką wątpliwością.

Szczególnie w początkowym okresie transformacji wiele polityk było formułowanych i realizowanych tak, jakby własne państwo było problemem a nie zasobem, a majątek publiczny był deprecjonowany i pospiesznie likwidowany. Zabrakło administratorów o wysokich technicznych kwalifikacjach, którzy sprawnie pokierowaliby przekształceniami sektorów infrastrukturalnych, w tym kolejnictwa i drogownictwa.

W gospodarce nic nie dzieje się nagle. Nawet kryzysy walutowe są pęknięciami nabrzmiewających problemów i choć nie wiemy kiedy, to wiemy dlaczego się zdarzają. Kolejne rządy dziedziczą spuściznę po poprzednikach i współtworzą to, co staje się punktem startu dla następców. Dzisiaj wiadomo, że wiele decyzji transformacyjnych nie miało albo racjonalnego uzasadnienia, albo zostało źle zrealizowanych. Konsekwencje pozostaną!

 


[1] Warto zauważyć, że taka „rozgrzeszająca linia” dominuje w części dlatego, że autorzy reform i poszczególnych decyzji są głównymi źródłami informacji na temat tego, co można było, a czego nie można było zrobić. Znaczna część polskiej opinii publicznej zdaje się je przyjmować, gdyż jako „inteligencja humanistyczna” nie rozumie procesów gospodarczych.

Wobec braku szczegółowej wiedzy także i ten tekst musi grzeszyć pewną ogólnikowością, gdyż stwierdzenia i oceny wyrażane przez autora nie opierają się na systematycznych danych, lecz są zewnętrznym, formułowanym przez obserwatora, krytycznym osądem przebiegu i skutków polskiej transformacji.

[2] Nie wolno więc ulegać uspokajającej propagandzie w okresie względnej prosperity (Polska jako „tygrys gospodarczy” połowy lat 1990-tych) lub wtedy, gdy kraj ogarnia stagnacja, a inne kraje przechodzą silny kryzys.

[3] I tak do niedawna każdy kto zwracał uwagę na podstawowe znaczenie prawa i sprawności administracyjnej państwa dla efektywności gospodarki rynkowej szybko zyskiwał miano etatysty (jeśli nie krypto-socjalisty), które dyskredytowało jego pozycję.

[4] Historia gospodarcza jest niepowtarzalna: opinie, że można było lepiej, mogą zostać jedynie uprawdopodobnione.

[5] Fakt ten był bagatelizowany poprzez nieudokumentowaną opinię, że deficyt stanowił wynik wielkiego importu dóbr inwestycyjnych, kładącego podwaliny pod przyszły wzrost eksportu.

[6] Wyższa efektywność przedsiębiorstw prywatnych nie jest w literaturze ekonomicznej kwestionowana, gdy analiza dotyczy przedsiębiorstw rosnących organicznie (powstałych jako firmy prywatne) oraz przedsiębiorstw działających w sektorach konkurencyjnych. Wątpliwości powstają wtedy, gdy przedsiębiorstwo jest przekształcane lub gdy działa w sektorze monopolistycznym takim jak przykładowo energetyka.

[7] Od początku procesu transformacji ministerstwa (wcześniej Ministerstwo Przekształceń Własnościowych a później Ministerstwo Skarbu Państwa) zlecały na zewnątrz doradztwo prywatyzacyjne, nie budując własnych kompetencji ani kadr. Te intratne zlecenia stały się początkiem kilku spektakularnych karier biznesowych i lobbingowych III Rzeczypospolitej.

[8] Potrafimy dzisiaj wyjaśnić głębokie przyczyny wielu prywatyzacyjnych patologii. Brakuje jednak solidnej dokumentacji. Żałować należy, że tak mało badań prowadzi się w zakresie historii przemian gospodarczych i rozwoju biznesu w Polsce po 1989 roku: gdyby takie prace istniały, poznalibyśmy prawdziwych bohaterów polskiej transformacji gospodarczej, a przy okazji odkryli, że zasługi innych są wątpliwe.

[9] O ekonomicznych konsekwencjach korupcji, niskiej jakości systemu stanowienia i egzekucji prawa, zaczęły przypominać polskim rządom instytucje międzynarodowe, które w rankingach atrakcyjności inwestycyjnej pokazywały, że w Polsce dochodzenie roszczeń z umów trwa wielokrotnie dłużej niż w Stanach Zjednoczonych oraz w Europie Zachodniej.

[10] Obecna wysoka energetyczna samowystarczalność Danii jest wynikiem konsekwentnej realizacji programu zmniejszania zużycia nieodnawialnych surowców energetycznych zapoczątkowanego w połowie lat 1970-tych.

[11] Nasuwają się porównania z osiągnięciami okresu międzywojennego. Są one jednak tylko częściowo uprawnione, gdyż inny jest kontekst strukturalny (inwestycje lat 1930-tych miały charakter industrializacyjno-obronny).

[12] Przykładowo próba budowy nowej stacji telewizyjnej (Telewizja Familijna) przez przedsiębiorstwa państwowe.

[13] Jeśli więc okazuje się, że rząd Wielkiej Brytanii jest w stanie stosować zerowe stawki VAT na odzież i obuwie dla dzieci tam, gdzie Komisja Europejska narzuca wyższe stawki, to jest to dowód, że ograniczenia unijne istnieją, lecz nie mają charakteru praw przyrody.

[14] Poleganie na instytucjach zewnętrznych (międzynarodowych i biznesowych) nie gwarantuje systematyczności analitycznej i bezstronności.

 


Start Aleksander Surdej, "Dwadzieścia lat później: doktrynalne i implementacyjne źródła porażek w polskiej transformacji gospodarczej"