SPORY O KAPITALIZM

  • Zwiększ rozmiar czcionki
  • Domyślny  rozmiar czcionki
  • Zmniejsz rozmiar czcionki
Start Leszek Skiba, "Polska i Litwa – różne oblicza peryferyjności gospodarczej"

Leszek Skiba, "Polska i Litwa – różne oblicza peryferyjności gospodarczej"

Email Drukuj PDF

Czy gospodarki Polski i Litwy są peryferyjne na ekonomicznej mapie Europy i świata? Krótka odpowiedź może być tylko jedna: tak. Peryferyjność nie jest jednak cechą wynikającą z geografii. Przecież pomimo swojej lokalizacji, Finlandia należy do grona czołowych gospodarek europejskich. Jak więc zatem można rozumieć peryferyjność w wymiarze ekonomicznym?

Najprostszy test na peryferyjność polega na zbadaniu, jakie towary i usługi wytwarza gospodarka. Czy są to dobra wyspecjalizowane, oparte na wiedzy (knowledge-intensive)? Czy raczej główną przewagą gospodarki są niskie płace, a produkowane dobra wymagają nisko lub średnio zaawansowanych technologii? W tym ostatnim przypadku możemy mówić, że gospodarka jest peryferyjna wobec najbardziej rozwiniętych państw Europy i świata.

Pomimo znaczącego zmniejszenia dysproporcji w rozwoju gospodarczym, czego przejawem jest na przykład malejąca różnica w poziomie PKB na głowę mieszkańca, kraje Środkowej Europy pozostają peryferyjne. W dużej mierze ich rolą jest tania produkcja komponentów, które nie wymagają wielkich nakładów kapitałowych, są umiarkowanie skomplikowane pod względem technologicznym, za to przy ich produkcji istotna jest cena pracy. Z tego powodu wytworzona w Środkowej Europie wartość dodana brutto w przeliczeniu na jednostkę pracy – co przekłada się na poziom zysków firm i płace pracowników – jest znacznie niższa niż w krajach Zachodniej Europy. Wiele studiów pokazuje, że do najbardziej dochodowych etapów produkcji należą te, które skoncentrowane są na początku i końcu procesu[1]. Początkowymi etapami są między innymi wymagające wysokich nakładów finansowych badania i rozwój, ale także produkcja bardziej skomplikowanych komponentów. Do końcowych etapów zaliczyć można sprzedaż towarów, co pozwala na uzyskiwanie wysokiej marży oraz sprzedaż usług dodatkowych. Najmniej dochodowymi etapami są te, które umiejscowione są w środku – montaż, produkcja komponentów o niskim technologicznym zaawansowaniu. Ten etap najczęściej przenoszony jest (offshoring) do krajów, których główną zaletą są niskie koszty. Najczęściej są to kraje azjatyckie, lecz również Środkowa i Wschodnia Europa.

Kraje naszego regionu wiele skorzystały na włączeniu ich po 1989 r. w europejskie sieci produkcyjne. Wzrósł ich poziom zamożności: na przykład po dwudziestu latach PKB per capita Polski jest równy około 60 proc. średniej dla krajów zamożnej Europy, a jeszcze w 1992 r. było to mniej niż 30 proc.[2]. Niewątpliwie, przejście krajów naszego regionu z roli peryferii Bloku Wschodniego do roli peryferii Zachodniej Europy przyniosło wiele korzyści. Było to możliwe z kilku podstawowych przyczyn, po pierwsze, obok niskiej płacy, siła robocza w krajach postkomunistycznych charakteryzowała się relatywnie wysokim poziomem umiejętności, co wiąże się z istnieniem bazy przemysłowej rozbudowanej między innymi w okresie komunizmu, po drugie, istniało w krajach Zachodniej Europy przekonanie, że integracja naszego regionu ma uzasadnienie zarówno polityczne, jak i ekonomiczne. Przekonanie to było podstawą dla działań, które doprowadziły do członkostwa krajów naszego regionu w UE, jednak bez determinacji i – czasem - presji ze strony zachodniej integracja ta nie zakończyłaby się pozytywnie.

Czym są globalne sieci produkcyjne?

W ostatnich dekadach głównym czynnikiem, który zmienił współczesny świat, jest wzrost znaczenia globalnych sieci produkcyjnych. Warto jednak pamiętać, że samo istnienie sieci produkcyjnych nie jest czymś nowym. Do produkcji samochodów potrzebne są opony, które „od zawsze” produkowane były w innym miejscu, czasem innym kraju. Do produkcji opon potrzebna jest guma, wytwarzana również w innej części kraju lub nawet świata. Sieci produkcyjne są łańcuchem powiązanych ze sobą fabryk produkujących komponenty.

We współczesnym świecie około 2/3 handlu międzynarodowego polega na obrocie dobrami pośrednimi (zaopatrzeniowymi), które później wykorzystywane są do produkcji dóbr finalnych. Zazwyczaj, dobra pośrednie w jednym kraju są wytwarzane, w drugim przetwarzane, w trzecim następuje montaż dobra finalnego, a następnie eksport do kraju czwartego. By osiągnąć coraz wyższy poziom dochodu narodowego, istotne jest, by krajowe firmy uczestniczyły w ponadnarodowych procesach produkcyjnych.

Rewolucja technologiczna, polegająca na zastosowaniu od lat 80-tych instrumentów informatycznych, sprawiła, że znacznie łatwiejsza jest koordynacja produkcji w różnych częściach świata i – dodatkowo – prowadzona jest ona przez wiele niezwiązanych ze sobą własnościowo przedsiębiorstw[3]. Procesy produkcyjne zostały podzielone na wiele etapów, które mogą być realizowane w różnych częściach świata. Ważnym czynnikiem, który to ułatwia, jest spadek kosztów transportu w ostatnich dekadach.

Istotną cechą współczesnych sieci produkcyjnych jest wysoka specjalizacja przedsiębiorstw oraz rosnąca specjalizacja krajów. Dani Rodrik zwraca uwagę, że wzrost zamożności krajów z poziomu umiarkowanego do wysokiego wiąże się ze wzrostem specjalizacji[4]. Z tego powodu przemysł Szwajcarii specjalizuje się w produkcji farmaceutyków, niemiecki w maszynach i urządzeniach, a fiński zorientowany jest na sektor elektroniczny.

Polska jako gospodarka peryferyjna?

Koniec komunizmu pozwolił na nawiązanie ściślejszej współpracy gospodarczej między krajami Europy Środkowej a Niemcami. Wzrost wymiany handlowej wsparty został napływem bezpośrednich inwestycji zagranicznych, lokowanych głównie w sektorze motoryzacyjnym i transportowym. Niemiecko-środkowoeuropejska sieć produkcyjna obejmuje przede wszystkim Polskę, Czechy, Słowację i Węgry[5] (kraje Grupy Wyszehradzkiej).

Jakie były powody niemieckiej ekspansji gospodarczej w tych krajach? Wysokie koszty pracy w Niemczech oraz konkurencja z tanimi wytwórcami z Azji zmusiły niemieckie przedsiębiorstwa do przeniesienia produkcji do naszego regionu. Zjawisko to nie jest czymś nadzwyczajnym, mamy bowiem we współczesnym świecie do czynienia z lokowaniem wybranych etapów produkcji w krajach o niskich kosztach pracy. To zjawisko jest przyczyną sukcesu krajów azjatyckich, w tym Chin. W przypadku Niemiec zauważalna jest szczególna tendencja, która różni tę gospodarkę od innych gospodarek światowych – znacznie większy jest udział lokowania produkcji w Środkowej Europie, a przez to gospodarcze więzi naszego regionu z gospodarką niemiecką są szczególnie silne. Przeniesienie wybranych etapów produkcji polegało albo na nawiązaniu kontaktów z lokalnymi podwykonawcami, albo na realizacji własnych inwestycji bezpośrednich. Najbardziej spektakularnym przykładem jest znaczny wzrost produkcji samochodów w Środkowej Europie. Efektem tego przesunięcia produkcji był spadek cen niemieckich towarów finalnych, dzięki czemu poprawiła się konkurencyjność niemieckiej gospodarki, szczególnie w odniesieniu do azjatyckich rynków eksportowych.

Drugim powodem niemieckiej ekspansji jest położenie. Mimo spadku kosztów transportu w ostatnich dekadach, w dalszym ciągu mają one znaczenie. Podejmując decyzję, czy przenieść wybrane etapy produkcji do Azji, czy do Środkowej Europy, przedsiębiorcy niemieccy brali pod uwagę nie tylko koszty pracy i lokalne koszty podatkowe, lecz również koszty transportu komponentów. Z tego powodu wybór Środkowej Europy miał duże uzasadnienie ekonomiczne, co łączy się również z relatywnie wysoką jakością siły roboczej.

Zwrócić należy uwagę na dwie odmienne strategie przenoszenia produkcji, jakie zastosowały przedsiębiorstwa niemieckie i francuskie. Najważniejszą korzyścią przeniesienia pracochłonnych etapów produkcji do tańszych krajów było to, że utrzymany został w Niemczech wysoki poziom produkcji przemysłowej. By dalej produkować towary o wysokiej jakości i konkurencyjnej cenie, konieczne było włączenie krajów Środkowej Europy do niemieckich sieci produkcyjnych i jednocześnie wyhamowanie wzrostu płac w Niemczech. W przypadku Francji, realizowana była strategia bardziej radykalna, dużo większa część produkcji przemysłowej została przesunięta do krajów tańszych, głównie azjatyckich. Wynikało to z dwóch czynników, po pierwsze, odległość między Francją a Środkową Europą jest zbyt duża i koszty transportu lądowego znacząco większe, by powtórzyć niemiecki scenariusz. Po drugie, co było znacznie ważniejsze, rosnące płace silnie zmniejszyły konkurencyjność francuskiego przemysłu. Mimo przesunięcia wybranych etapów produkcji, te które pozostały w kraju, były zbyt kosztowne. Efektem jest spadek znaczenia przemysłu w gospodarce francuskiej. Wartość dodana brutto wytworzona przez przemysł francuski stanowiła w 2012 r. jedynie 13,8 proc. PKB tego kraju, podczas gdy w 1993 r. było to 14,8 proc. W Niemczech trend był inny, wartość ta utrzymała się na poziomie 25,3 proc.

Dezindustrializacja we Francji miała wpływ na inne wskaźniki makroekonomiczne – przede wszystkim na pogorszenie salda handlowego za sprawą umiarkowanie rosnącego eksportu, zaś słabość sektora eksportowego przyczyniła się do pogorszenia kondycji finansów publicznych. Z politycznego punktu widzenia, największe znaczenie miał wzrost bezrobocia.

Odzwierciedleniem silnych związków czterech krajów Środkowej Europy z Niemcami jest wielkość ich obrotów handlowych. Eksport Czech do Niemiec to aż 25 proc. PKB, niewiele więcej niż w przypadku Węgier (20 proc. PKB), Słowacji (19 proc. PKB). Polska jest mniej otwartą gospodarką, więc wartość ta jest odpowiednio mniejsza – 10 proc. PKB. Jednakże znaczna część eksportu tych krajów do Niemiec jest jedynie przetwarzana w Niemczech i trafia dalej, do innych krajów UE lub innych części świata.

Wzrost produkcji przemysłowej w krajach Środkowej Europy nie jest jedynie efektem niemieckich inwestycji, lecz mają one duże znaczenie. Między 1996 r. a 2012 r. produkcja przemysłowa wzrosła na Słowacji o 170 proc., w Polsce o 126 proc., w Czechach o 110 proc., a na Węgrzech o 66 proc. Dla porównania, w przypadku Niemiec był to wzrost o 34 proc., we Francji o 18 proc., a Chorwacji o 30 proc. Co prawda spadła liczba osób zatrudnionych w przemyśle w ostatnich dwudziestu latach, lecz tempo spadku było słabsze niż w innych krajach, w których silniej następowała dezindustrializacja. Poza wzrostem produkcji przemysłowej i pozytywnym wpływem na zatrudnienie, włączenie krajów Środkowej Europy do niemieckich sieci produkcyjnych przyczyniło się do transferu technologii oraz wzrostu produkcji w sektorze wysokich technologii.

Ważną konsekwencją ściślejszych związków z niemiecką gospodarką jest również wzrost synchronizacji cykli koniunkturalnych. Przyspieszenie wzrostu PKB w Niemczech prowadzi zazwyczaj do wzrostu PKB u niemieckich partnerów handlowych. Jednocześnie, spowolnienie w Niemczech także oddziałuje na koniunkturę w regionie. Nie należy zapominać, że niemiecka gospodarka jest silnie zależna od koniunktury na świecie, przede wszystkim w Azji i Ameryce Północnej, co oznacza, że dziś wahania koniunktury światowej oddziałują silniej na kraje włączone w niemieckie sieci produkcyjne niż jeszcze w latach 90-tych.

Porównując skumulowany napływ inwestycji do krajów Grupy Wyszehradzkiej oraz południowych krajów strefy euro (Grecja, Hiszpania, Portugalia, Włochy), zwrócić uwagę należy na odmienną strukturę przy porównywalnej skali (wszystkie inwestycje, które napłynęły do 2007 r., miały wartość około 150 proc. PKB w obu grupach państw). W przypadku krajów Grupy Wyszehradzkiej dominują inwestycje bezpośrednie (około 50 proc. PKB) oraz transfery stanowiące zobowiązania banków (około 70 proc. PKB), podczas gdy w krajach Południa Europy największy udział stanowią inwestycje portfelowe (około 90 proc. PKB), a inwestycje bezpośrednie około 20 proc. PKB.

Oznacza to, że w przypadku krajów Grupy Wyszehradzkiej mieliśmy do czynienia z mniejszą ilością kapitału spekulacyjnego (inwestycje portfelowe), a większą rolę pełniły inwestycje bezpośrednie, które najbardziej pozytywnie przekładały się na dynamikę PKB. Co ważne, znacznie częściej inwestycje bezpośrednie w Środkowej Europie stanowiły tzw. greenfield investment, czyli inwestycje polegające na stworzeniu nowych mocy wytwórczych (nowych fabryk), w przeciwieństwie do krajów południowej Europy, gdzie większy udział miały fuzje i przejęcia już istniejących przedsiębiorstw.

Litwa jako gospodarka peryferyjna?

Zmiany, które dokonały się w gospodarce Litwy od lat 90-tych w znacznej mierze uzależnione były od sytuacji wyjściowej, której najważniejszą cechą był relatywnie niewielki udział w gospodarce przemysłu maszynowego, elektronicznego i metalowego. W 1995 r. udział ten sięgał 13 proc., znacznie mniej niż w Czechach (42 proc.), na Węgrzech, Słowacji i Polsce (około 30 proc.). Jednocześnie, istniejąca w tamtym czasie baza przemysłowa skupiona była w mniej konkurencyjnych branżach – przemyśle tekstylnym, który w całej Europie w ostatnich latach silnie stracił na znaczeniu pod wpływem napływu towarów z Azji oraz przemyśle artykułów spożywczych i napojów. W 1995 r. udział przemysłu spożywczego i tekstylnego w całej produkcji przemysłowej Litwy wynosił aż 50 proc., podczas gdy średnio w Polsce, Czechach, na Słowacji i na Węgrzech było to jedynie 26 proc..

 

Wykres 1. Struktura produkcji przetwórstwa przemysłowego[6] w 1995 i 2008 r.

 

 

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Eurostat.

 

W okresie nawiązywania ścisłych relacji gospodarczych i handlowych między krajami Środkowej Europy oraz krajami najbardziej rozwiniętymi gospodarka litewska nie mogła zaoferować tak rozwiniętej bazy przemysłowej, jak kraje Grupy Wyszehradzkiej. Ta okoliczność sprawiła, że więzi Litwy z gospodarką niemiecką są znacznie słabsze, a udział inwestycji niemieckich w sumie bezpośrednich inwestycji zagranicznych na Litwie wynosił w 2011 r. około 10 proc. (por. Tabela 1).

Po 1995 r. przekształcenia w strukturze litewskiego przemysłu polegały przede wszystkim na zmniejszeniu znaczenia przemysłu spożywczego i tekstylnego. Udział tego sektora w całej produkcji przetwórstwa przemysłowego spadł z 50 proc. w 1995 r. do 27 proc. w 2008 r. Jednocześnie w tym okresie silnie wzrosła produkcja w sektorach chemicznym, petrochemicznym oraz sektorze tworzyw sztucznych. Wynikało to po pierwsze ze wzrostu eksportu produktów ropopochodnych z rafinerii Możejki (największego przedsiębiorstwa na Litwie), po drugie, ze wzrostu produkcji w sektorze nawozów dla rolnictwa. Dzięki temu Litwa stała się 13 na świecie eksporterem nawozów sztucznych[7].

Tabela 1. Struktura geograficzna bezpośrednich inwestycji zagranicznych oraz inwestycji w sektorze bankowym Litwy w 2011 r.

napływ

bezpośrednich inwestycji zagranicznych

napływ

inwestycji w sektorze bankowym

wartość

w mld USD

w  proc.

wartość

w mld USD

w  proc.

Świat

14,9

100

18,5

100

Szwecja

3,1

20,6

16,5

89,5

Niemcy

1,5

10,1

1

5,2

Polska

1,9

12,5

Holandia

1,2

7,7

Źródło: MFW, 2013 Article IV Consultation, IMF Country Report, nr 13/081, s. 9.

 

Wykres 2. Dekompozycja realnego wzrostu produkcji w przetwórstwie przemysłowym między 1996 r. a 2008 r.

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Eurostat.

 

Podobnie jak odmienna jest struktura przemysłu Polski i Litwy, również inna jest struktura eksportu towarów. Silne więzi handlowe oraz napływ inwestycji bezpośrednich z Niemiec do krajów Grupy Wyszehradzkiej przyczyniły się do zwiększenia produkcji oraz eksportu maszyn, urządzeń transportowych oraz innych dóbr przemysłowych od lat 90-tych. W tych sektorach, które obejmują również sektor motoryzacyjny, skala ekonomicznej integracji Niemiec z Polską, Czechami, Słowacją i Węgrami jest największa. Łączny udział trzech wymienionych powyżej sektorów w eksporcie Polski wynosi 70 proc. (w 2012 r.). W przypadku Litwy, udział eksportu maszyn, urządzeń transportowych oraz innych dóbr przemysłowych to 40 proc. eksportu. Większy niż w innych krajach naszego regionu jest eksport towarów litewskiego przemysłu petrochemicznego, olejów mineralnych oraz produktów chemicznych. Łącznie w 2012 r. było to 40 proc. eksportu.

Jednym z istotnych wyznaczników uczestnictwa kraju w sieciach produkcyjnych jest struktura eksportu przemysłowych dóbr zaopatrzeniowych, czyli komponentów do produkcji dóbr finalnych. To właśnie produkcja w tej kategorii stanowi największą część eksportu krajów europejskich, a dodatkowo, najlepiej odzwierciedla strukturę sieci produkcyjnych. Warto pamiętać, że w ramach procesów produkcyjnych polskie komponenty do niemieckich towarów finalnych mogą być eksportowane zarówno do Niemiec, gdzie są dalej obrabiane, ale także do Czech, na Słowację, czy na Węgry, gdzie mogą następować kolejne etapy przetwarzania. W przypadku Polski około 42 proc. eksportu (w 2012 r.) tej kategorii trafiło do Niemiec lub pozostałych państw Grupy Wyszehradzkiej, co odzwierciedla skalę powiązań Polski z niemiecką siecią produkcyjną.

Struktura geograficzna eksportu przemysłowych dóbr zaopatrzeniowych w przypadku Litwy wskazuje na relatywnie silne więzi gospodarcze z Rosją (17 proc.) oraz Białorusią (6 proc.), co razem z Ukrainą daje łącznie 26 proc. eksportu tej kategorii. Drugi w kolejności kraj to Niemcy (12 proc.), a łączny eksport tych towarów do krajów nordyckich stanowi 13 proc., znacznie mniej niż w przypadku Estonii (40 proc.) czy Łotwy (20 proc.). Liczby te wskazują na wysoki stopień dywersyfikacji struktury geograficznej eksportu Litwy. Choć porównując Litwę z innymi małymi lub średnimi krajami UE (por. Wykres 4), skala dywersyfikacji pod względem geograficznym nie należy do największej. Udział eksportu przemysłowych dóbr zaopatrzeniowych Litwy do trzech największych partnerów handlowych w 2012 r. wyniósł 38 proc. całego eksportu tej kategorii, więcej niż w przypadku Łotwy (31 proc.), oraz krajów nordyckich – Danii (33 proc.), Szwecji (27 proc.) i Finlandii (26 proc.).

Warto jednak zwrócić uwagę, że kraje nordyckie charakteryzują się wysokim poziomem zaawansowania technologicznego towarów, a jednocześnie są gospodarkami o umiarkowanej lub ograniczonej wielkości. Z tego powodu obok ścisłej współpracy gospodarczej między sobą, uczestniczą w globalnych sieciach produkcyjnych, czego odzwierciedleniem jest relatywnie wysoki (wyższy od średniej w UE) udział eksportu do Stanów Zjednoczonych i krajów azjatyckich. Zaawansowanie technologiczne przy małym rozmiarze ich gospodarek sprawia, że eksport krajów nordyckich jest zdywersyfikowany pod względem geograficznym, a jednocześnie wyspecjalizowany pod względem towarowym. W przypadku Litwy, można wyciągnąć odmienne wnioski. Przy ograniczonym zaawansowaniu technologicznym, wysoki poziom dywersyfikacji geograficznej eksportu wydaje się być czynnikiem ujemnie oddziałującym na proces unowocześnienia litewskiego przemysłu. A dodatkowo, dywersyfikacja pod względem struktury towarowej (specjalizacja Litwy w obszarze produktów chemicznych i pochodnych jest znacznie słabsza niż specjalizacja krajów Grupy Wyszehradzkiej w sektorach maszyn i urządzeń transportowych) osłabiać może proces transferu technologii.

 

Wykres 3a. Struktura towarowa eksportu Estonii, Łotwy, Litwy i Polski w 2008 r.

 

 

Wykres 3b. Struktura geograficzna eksportu przemysłowych dóbr zaopatrzeniowych w 2012 r.

 

 

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Eurostat.

 

Wykres 4. Udział 1-3 największych partnerów handlowych w eksporcie przemysłowych dóbr zaopatrzeniowych krajów UE w 2012 r.

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Eurostat.

 

Jak rozwiązać problem peryferyjności?

Kryzys finansowy pokazał, jak znacząca jest rola przemysłu dla utrzymania wzrostu gospodarczego. Nie jest możliwe oparcie rozwoju gospodarki jedynie na sektorze usługowym, a nawet na sektorze usług finansowych. Dla zachowania równowagi makroekonomicznej, konieczne jest utrzymanie wysokiego poziomu produkcji przemysłowej. Wraz ze wzrostem zamożności, naturalnym procesem jest spadek udziału przemysłu w PKB. Jednak skala tego spadku jest silnie zróżnicowana i w wielu krajach wiąże się z procesem niebezpiecznej dezindustrializacji.

Najważniejszymi korzyściami płynącymi z dużej roli przemysłu w gospodarce są wzrost eksportu, wysoki poziom wydatków na badania i rozwój, co przekłada się na nowoczesną strukturę gospodarki oraz wzrost produktywności. Przemysł wysokiej technologii pozwala również na uzyskiwanie wartości dodanej z usług bazujących na przemyśle. Dodatkową korzyścią są miejsca pracy. Na przykład usługi związane z sektorami przemysłu wysokiej technologii generują tyle samo miejsc pracy, ile istnieje w tych sektorach przemysłu[8].

Po kryzysie finansowym jesteśmy świadkami renesansu dyskusji nad polityką przemysłową. Dotychczasowy konsensus opierał się na założeniu, że bierność państwa, wraz z zadbaniem o dobre otoczenie makroekonomiczne (niska inflacja, zdrowa polityka fiskalna, deregulacja prawna stwarzająca warunki dla konkurencyjności, dostęp do finansowania rynkowego, dobra polityka edukacyjna przyczyniająca się do wzrostu jakości siły roboczej) gwarantują, że reguły rynkowe pozwolą bez ingerencji państwa na właściwą alokację zasobów. Zakładano, że aktywne działania państwa nie są potrzebne, a nawet wyrządzają szkody.

Po kryzysie te dominujące przekonania są przez wielu ekonomistów podważane, a raczej alternatywna argumentacja zyskuje wiele empirycznych dowodów. Na przykład, jednym z istotnych problemów w Europie, który dotyczył również krajów Środkowej Europy, był problem nieefektywnej alokacji kapitału. Uznawano, że napływ kapitału do krajów peryferyjnych ma swoje uzasadnienie, ponieważ kierował się on do kraju o niższym poziom PKB per capita. Importowanie kapitału z krajów zamożniejszych pozwolić miało na rozbudowę potencjału produkcyjnego, dzięki któremu osiągnięty miał zostać wzrost eksportu. Rosnący i bardziej nowoczesny eksport miał zaś pozwolić w przyszłości na obsługę i zmniejszenie narastającego zadłużenia zagranicznego. Tymczasem w krajach peryferyjnych strefy euro, lecz również w wielu państwach Środkowej Europy mieliśmy do czynienia z importem kapitału przeznaczonego na inwestycje w budownictwie, przy relatywnie niskim poziomie nakładów inwestycyjnych w przemyśle lub sektorze usług eksportowalnych, czy zbywalnych (tradable). W efekcie błędna alokacja zasobów jest stratą nieodwracalną, a trudna sytuacja gospodarcza w sektorze budowlanym i bankowym silnie ciąży na stanie całej gospodarki. Bierność państwa w obszarze polityki przemysłowej w wielu krajach okazała się błędna.

Dwoma najczęściej stosowanymi w przeszłości rodzajami polityki przemysłowej były uprzemysłowienie poprzez substytucję importu oraz uprzemysłowienie poprzez wsparcie eksportu. Choć ta druga metoda została z sukcesem zastosowana przez kraje azjatyckie po II wojnie światowej, to poza Azją wymienić można niewiele przykładów pozytywnych. W warunkach regulacji UE nie jest możliwe prowadzenie polityki przemysłowej polegającej na ingerencji państwa o podobnej skali, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą konkurencji i oznaczało stosowanie zakazanej pomocy publicznej.

Dlatego najbardziej rozpowszechnioną we współczesnej Europie polityką przemysłową jest wsparcie innowacji poprzez politykę podatkową (ulgi podatkowe w przypadku wydatków na badania i rozwój) lub inne wsparcie poprzez wydatki publiczne. W Polsce i pozostałych nowych krajach członkowskich UE dobrą okazją do prowadzenia skutecznej polityki wsparcia innowacji jest program Innowacyjna Gospodarka, finansowany z budżetu UE. Niestety, pogłębione analizy wskazują, że realizowany jest źle i nie przyczynia się do istotnego podniesienia poziomu technologicznego polskich firm[9].

Obok wsparcia innowacji, coraz bardziej rozpowszechnionym rozwiązaniem w ostatnich latach jest prowadzenie polityki przemysłowej zorientowanej na uczestnictwo w globalnych sieciach produkcyjnych[10]. W przeciwieństwie do polityki substytucji importu, polityka na rzecz uczestnictwa w globalnych sieciach produkcyjnych nie powinna być restrykcyjna wobec importu. Cechą odróżniającą od polityki wsparcia eksportu jest zaś brak koncentracji na dobrach finalnych. Wzrost produkcji przemysłowej i eksportu możliwy jest za pomocą dóbr zaopatrzeniowych, które sprzedawane są pod obcą marką. Co ważne, taka polityka przemysłowa prowadzić powinna do wzrostu handlowych powiązań regionalnych, gdyż pozytywne efekty specjalizacji (np. klastry) wzrastają do pewnego momentu wraz ze wzrostem liczby wyspecjalizowanych przedsiębiorstw. W pewnym sensie podobieństwo struktury przemysłu krajów Grupy Wyszehradzkiej daje możliwość prowadzenia wspólnej polityki przemysłowej i może przynieść korzyści wszystkim krajom. Specjalizacja wymaga jednocześnie, by instytucje publiczne aktywnie wspierały wybrane sektory gospodarki, co jest pewnym powrotem do polityki „picking winners[11] i odejściem od polityki nieingerencji w strukturę gospodarki (polityka horyzontalna). Warto jednak pamiętać, że wsparcie to możliwe jest poprzez instrumenty finansowania innowacji oraz inne regulacje, które nie stanowią pomocy publicznej.

Peryferyjność krajów Środkowej Europy ma więc różne oblicza, ale może zostać przekroczona przez aktywną politykę przemysłową. Wiele wskazuje na to, że by ta polityka była skuteczna, potrzebna jest ponadnarodowa, regionalna koordynacja działań, mająca na celu regionalną specjalizację. Rozmiar pojedynczego kraju często jest zbyt mały, by w samemu sprostać wyzwaniom globalnych sieci produkcyjnych.


[1] Zob. przykładowo J. Dedrick, K. L. Kraemer, G. Linden, Who Profits from Innovation in Global Value Chains?, MIT Industry Studies 2008.

[2] M. Piątkowski, Poland’s New Golden Age, The World Bank Policy Research Working Paper, nr 6639.

[3] R. Baldwin, Global Supply Chains: Why They Emerged, Why They Matter, and Where They Are Going, [w:] Global Value Chains in a Changing World, red. D. K. Elms, P. Low, WTO 2013.

[4] D. Rodrik, Jednak ekonomia, wiele recept, Wydawnictwo Krytyki Politycznej, Warszawa 2011.

[5] MFW, German-Central European Supply Chain – Cluster Report, IMF Country Report, nr 13/263, 2013.

[6] Przetwórstwo przemysłowe (manufacturing) obejmuje wszystkie działy przemysłu z wyłączeniem górnictwa i wydobycia węgla, sektora wytwarzania energii i sektora dostawy wody oraz gospodarowania odpadami.

[7] Dane za http://www.enterpriselithuania.com/en/sectors/chemicals-and-plastics/.

[8] McKinsey Global Institute, Manufacturing the Future: The Next Era of Global Growth and Innovation, 2012.

[9] N. Kapil, M. Piątkowski, I. Radwan, J. J. Gutierrez, Poland Enterprise Innovation Support Review, The World Bank, 2013.

[10] G. Gereffi, T. Sturgeon, Global Value Chains and Industrial Policy: the Role of Emerging Economies, [w:] Global Value Chains dz. cyt.

[11] O strategii „picking winners” zob. m.in. w: V. Pryce, Britain Needs a Fourth Generation Industrial Policy, Centre Forum 2012.

 


Start Leszek Skiba, "Polska i Litwa – różne oblicza peryferyjności gospodarczej"