SPORY O KAPITALIZM

  • Zwiększ rozmiar czcionki
  • Domyślny  rozmiar czcionki
  • Zmniejsz rozmiar czcionki
Start Aleksander Surdej, "Projekt euro: pomiędzy ekonomiczną racjonalnością a wymuszaniem integracji politycznej"

Aleksander Surdej, "Projekt euro: pomiędzy ekonomiczną racjonalnością a wymuszaniem integracji politycznej"

Email Drukuj PDF

Wstęp

Wprowadzenie euro jako wspólnego pieniądza potencjalnie wszystkich państw członkowskich Unii Europejskich było projektem o podwójnym celu. Projektem, w którym jawnie wskazywane były cele ekonomiczne, jak i projektem o niewyraźnych, jeśli nie wprost ukrytych celach politycznych. Globalny kryzys finansowy, którego symboliczną datą rozpoczęcia był upadek banku Lehman Brothers 15 września 2008 roku, a który w Europie przybrał postać „kryzysu finansów suwerena” (kryzysu finansów publicznych), stał się katalizatorem procesów, ujawniających dylematy i konflikty wbudowane w projekt wspólnego pieniądza, nieprzewidziane przez inicjatorów projektu, a które ku ich zgrozie zagrażają trwałości Unii Europejskiej. W eseju tym podejmuję analizę niektórych dylematów i konfliktów oraz formułuję wnioski, jak sądzę, ważne w perspektywie wyboru, przez jakim staje nasz kraj.

W erze pieniądza papierowego trwającej od 1918 roku prawdziwe jest twierdzenie, że pieniądz jest „kreowany” przez instytucje polityczne i korzystające z delegowanych przez nie uprawnień banki centralne. Trwałość pieniądza papierowego i jego wartość zależy od zaufania do instytucji państwowych, w tym od ich zdolności do egzekwowania prawa i ściągania nałożonych podatków. Współczesny pieniądz wydaje się być ściśle związany z państwem i być może obowiązuje prawidłowość „jedno państwo, jeden pieniądz”.

Wprowadzający euro byli świadomi tej prawidłowości, lecz także przekonani, że poprzez przyjęcie kilku reguł można stworzyć rozwiązania substytuujące brak oparcia dla wspólnej waluty w postaci państwa. Być może świadomość tej relacji była świadomością „relacji kierunkowej”, która identyfikuje początkowo ogólne zależności, aby z czasem odkrywać kwestie bardziej szczegółowe. Spróbujmy pokazać, jak uszczegóławiano było rozumienie relacji pomiędzy funkcjonowaniem pieniądza a władzą polityczną, pomiędzy integracją monetarną a integracją polityczną w kolejnych etapach dotychczasowego funkcjonowania Europejskiej Unii Monetarnej: w okresie przygotowywania do wprowadzenia wspólnego pieniądza, w czasie pierwszych dziesięciu lat jego funkcjonowania (do 2008 roku), oraz w okresie zarządzania kryzysem długu publicznego w strefie euro (od roku 2009 do 2012).

Ekonomiczne i polityczne motywy w okresie poprzedzającym stworzenie Europejskiej Unii Monetarnej

Wspólna waluta była przedmiotem dyskusji i analiz już od początku lat 1970- tych. Jednakże jej wprowadzenie stało się formalnym celem wraz z przyjęciem Traktatu o Unii Europejskiej (Traktat z Maastricht) w 1992 roku. Decyzja o wprowadzeniu wspólnej waluty była przedstawiona zarówno jako naturalna konsekwencja „logiki procesu integracji”, jak i skutek bieżących historycznych i koniunkturalnych okoliczności. W szeroko rozpowszechnionej interpretacji integracja europejska jest prezentowana jako tworzenie coraz ściślejszej jedności („ever closer union”), jako linowy i kumulatywny proces prowadzący od strefy wolnego handlu, przez unię celną, jednolity rynek do unii gospodarczej i ostatecznie do unii politycznej. W takim ujęciu pojęcie integracji zachęca do proponowania i wdrażania coraz to nowych inicjatyw integracyjnych, osiągnięcie bowiem danego „stopnia zintegrowania” staje się zachętą do podjęcia następnych działań w celu osiągnięcia kolejnego poziomu integracji. Przyjęcie Traktatu z Maastricht zbiegło się w czasie z formalnym zakończeniem budowy jednolitego rynku (Program Europa 1992), wspólny pieniądz był więc prezentowany jako naturalny krok w sekwencji „jednolity rynek, jeden pieniądz, jednolite regulacje” (one market, one money, one law)[1]. Wcześniejsze raporty pokazujące korzyści i zagrożenia płynące z wprowadzenia wspólnego pieniądza zostały potraktowane nie jako raporty analityczne, lecz jako rekomendacje na rzecz unii monetarnej. W przedstawianiu przesłanek na rzecz wspólnej waluty wyolbrzymione zostały korzyści, a zminimalizowane zagrożenia.

Negowano przykładowo twierdzenie, że wspólny pieniądz nie jest warunkiem koniecznym dla rozwoju handlu międzynarodowego – dowodzi tego na przykład dynamika przepływów handlowych w Północnoamerykańskiej Strefie Wolnego Handlu (NAFTA), gdzie wysoki poziom obrotów handlowych ma miejsce w sytuacji istnienia trzech walut: dolara amerykańskiego, dolara kanadyjskiego oraz peso. Lekceważono więc uwagi, że w takiej sytuacji dodatkowy efekt w postaci pobudzenia handlu (trade creation) nie może być wysoki. Podobnie kwestionowane były opinie, że koszty transakcyjne wymiany walut dla dużych firm i operatorów handlowych nie są także tak wysokie, jak niedogodności dla indywidualnych turystów czy podróżnych. Przesadnie wskazywano na koszty niestabilności kursów walutowych pomijając to, że ryzyko kursowe było od 1979 roku niwelowane dzięki istnieniu europejskiego mechanizmu kursowego (exchange rate mechanim), który zapobiegał zbyt gwałtownym zmianom kursu, lecz jednocześnie umożliwiał jego dostosowanie.

U źródeł jednostronnej percepcji korzyści i kosztów wspólnego pieniądza leżało również zniekształcone rozumienie politycznych konsekwencji wspólnego pieniądza. Nadmiernie koncentrowano się na wymiarze symbolicznym. Zwolennicy projektu euro koncentrowali się na wskazywaniu, że wspólny pieniądz to najsilniejszy znak politycznej jedności. W tej interpretacji rezygnacja z waluty narodowej czy był nią włoski lir, czy niemiecka marka, to dowód na preferowanie „jedności europejskiej” nad „partykularną tożsamością narodową”. Jak się z czasem okazało głównym źródłem trudności, jakie faktycznie zrodziła wspólna waluta nie są konflikty tożsamościowe, lecz konflikty redystrybucyjne dotyczące rozkładu pieniężnych i niepieniężnych korzyści i kosztów. Wystąpienie tych konfliktów mogło zostać przewidziane, gdyby jedyna całościowa ekonomiczna teoria geograficznego zasięgu pieniądza, czyli Roberta Mundella[2] teoria optymalnych obszarów walutowych została poprawnie zrozumiana. Podstawowym wnioskiem płynącym z teorii Mundella jest stwierdzenie, że obszar walutowy jest optymalny, gdy obejmuje terytorium w obrębie którego czynniki produkcji są mobilne. Nie ma wątpliwości, że współcześnie najbardziej mobilny jest kapitał oraz instytucje finansowe. W skali europejskiej mało mobilna jest jednak praca. Co więcej postulowana transnarodowa mobilność siły roboczej mogłaby stać się czymś konfliktogennym, gdyby przybrała większe rozmiary.

Brak mobilności pracy sprawia, że w sytuacji pojawienia się tak zwanych asymetrycznych szoków w pewnych państwach pojawi się głęboka recesja i wysokie bezrobocie, inne natomiast takiego problemu odczuwać nie będą. Chociaż więc gospodarki funkcjonujące w ramach wspólnej waluty mogą wykazywać równowagę łącznych obrotów handlowych z resztą świata, to wewnątrz tego obszaru mogą pojawić się silne nierównowagi. W sytuacji ogólnej równowagi może dojść do regionalnej (w skali danego państwa) kumulacji kosztów i napięć politycznych. Państwo dotknięte głębokim kryzysem nie może w takiej sytuacji skorzystać z podstawowego narzędzia przywracania równowagi w obrotach zewnętrznych jakim jest dewaluacji.

Teoretycznym odpowiednikiem przywracania konkurencyjności (i w rezultacie równowagi w obrotach zewnętrznych) poprzez dewaluację jest tak zwana dewaluacja wewnętrzna dokonywana poprzez obniżenie płac i cen produktów. Warto jednak zauważyć, że chociaż oba te mechanizmy mogą zostać uznane za równorzędne co do funkcji, to różnią się tempem i sposobem działania. Dewaluacja waluty przynosi korzyści stosunkowo szybko, dewaluacja wewnętrzna odbywa się poprzez dość powolny i pełen konfliktów proces cięć budżetowych, redukcji płac i wzrost bezrobocia. Droga od spadku kosztów pracy do spadku cen i przywrócenia konkurencyjności jest więc trudna, a jej skuteczność zależy od kształtu rozwiązań instytucjonalnych dotyczących rynku pracy i generalnie jakości systemu politycznego.

Niezależność banku centralnego i cele polityki monetarnej

Decyzja o przystąpieniu do Europejskiej Unii Monetarnej wiązała się z przeniesieniem uprawnień do prowadzenia polityki monetarnej na poziom europejski i powierzenia tej funkcji stworzonemu w tym celu Europejskiemu Bankowi Centralnemu. Europeizacja polityki monetarnej była uzasadniana wskazaniem na to, że w gospodarce otwartej na przepływy kapitałowe i związanej z innymi poprzez mechanizm kursowy (ERM) autonomia polityki monetarnej jest silnie ograniczona: zmiany stóp procentowych muszą uwzględniać ich wpływ na zmiany kursu walutowego, a ten musi pozostawać w granicach uzgodnionych, dozwolonych wahań. Rezygnacja z autonomii polityki monetarnej miała być: a) bez znaczenia, gdyż autonomii tej państwa należące do europejskiego mechanizmu walutowego de facto nie miały i b) bez konsekwencji, gdyż przystąpienie do Europejskiej Unii Monetarnej z nawiązką miało rekompensować tę stratę, dzięki niższej inflacji i niższym stopom procentowym. Jak wtedy argumentowano stworzenia niezależnego, zbudowanego na wzór Bundesbanku, europejskiego banku centralnego pozwoli krajom, które, tak jak Włochy czy Grecja, wcześniej borykały się z wysoką inflacją lub okresową niestabilnością kursu walutowego, „zaimportować” wiarygodną politykę antyinflacyjną i ograniczyć negatywne konsekwencje niskiego zaufania do polityki fiskalnej własnego państwa. Co więcej, w przeciwieństwie do systemu polityki monetarnej nieformalnie zdominowanego przez politykę Bundesbanku polityka monetarna Europejskiego Banku Centralnego jest kolektywnie stanowiona. Rezygnując z własnej polityki monetarnej państwa, które musiały dostosowywać swoją politykę monetarną, zyskiwały prawo głosu w Radzie Prezesów Europejskiego Banku Centralnego.

W latach 2001-2007 optymistyczne scenariusze dotyczące funkcjonowania Europejskiej Unii Monetarnej wydawały się znajdować potwierdzenie. Gospodarki państw członkowskich strefy Euro funkcjonowały w warunkach niskiej inflacji (w latach 1999-2007 wielkość inflacji w strefie euro wahała się granicach 1,1-2,3% rocznie), a stopa procentowa Europejskiego Banku Centralnego nie przekraczała 3-3.5 procenta – poziomy historycznie niskie, a w niektórych państwach (przykładowo Włochy, Grecja czy Hiszpania) wcześniej nigdy nie notowane.

Taka sytuacja nie unieważniała jednak zastrzeżeń formułowanych przez teorię. Scentralizowana polityka monetarna może być skuteczna w osiąganiu jednego celu, jakim jest przykładowo poziom inflacji, jednakże może być nieoptymalna dla rozwoju gospodarczego obszarów różniących się pod względem struktury gospodarczej, cech rynku pracy i dominujących czynników wzrostu gospodarczego. Jednolita stopa procentowa może okazać się za niska dla państw, które powinny „studzić” konsumpcję czy zapobiegać „bańkom” na poszczególnych rynkach, a jednocześnie „za wysoka” dla państw, których gospodarka wymaga pobudzenia, gdyż cechuje ją wysokie bezrobocie czy inne wskaźniki pokazujące niewykorzystanie potencjału gospodarczego.

Niedostosowanie polityki monetarnej do lokalnych potrzeb może być trudno zauważalne szczególnie wtedy, gdy dany kraj odczuwa pozytywne efekty napływu inwestycji finansowanych dzięki efektowi taniego pieniądza. W ten sposób w Hiszpanii i Irlandii powstały „bańki” na rynku nieruchomości, których koszty ujawniły się wraz z początkiem globalnego kryzysu finansowego (od jesieni 2008 roku) w postaci a) kosztów budżetowych ratowania prywatnych instytucji finansowych oraz b) kosztów zniekształconej struktury inwestycyjnej wywołanej błędnymi inwestycjami prywatnymi.

Wydaje się, że wspólny pieniądz oraz polityka monetarna stworzyły iluzję ogólnej równowagi gospodarek państw członkowskich utrudniając dostrzeżenie powstawania lokalnych nierównowag i ograniczając możliwość podejmowania działań korekcyjnych przez rządy państw członkowskich.

Dostrzeżenie tej iluzji sprawiło, że od 2011 roku, państwa strefy euro zaczęły tworzyć mechanizmy monitorowania szczegółowej sytuacji gospodarczej państw członkowskich, wychodząc poza koncentrację na obserwacji wyłącznie wysokości deficytu budżetowego czy długu publicznego.

Krajowe polityki publiczne, konkurencyjność gospodarcza oraz typy mechanizmów dostosowawczych

Kryzys finansów publicznych w niektórych państwach strefy euro zwrócił uwagę na znaczenie konkurencyjności ich gospodarek. Pojęcie konkurencyjności w sensie ścisłym odnosi się do przedsiębiorstw. Poprawa lub utrata konkurencyjności przez dane przedsiębiorstwo skutkuje poprawą rentowności i/lub udziałów w rynku. Utrata konkurencyjności grozi koniecznością kosztownej restrukturyzacji przedsiębiorstwa i ostatecznie jego bankructwem.

Przeniesione na poziom gospodarek narodowych pojęcie konkurencyjności oznacza co innego. Jego podstawowym przejawem jest nierównowaga w obrotach handlowych lub przesunięcie pozycji w międzynarodowym podziale pracy. W rezultacie, obywatele danego państwa zmuszeni są do obniżenia poziomu życia (lub jeśli „konkurencyjność” gospodarcza tego kraju poprawia się, swój poziom życia mogą podnieść).

Konkurencyjność w przypadku państw strefy euro, to nie tylko konkurencyjność całego bloku względem reszty świata, lecz także konkurencyjność względem siebie. Podstawowym kryterium oceny konkurencyjności jest zarówno łączny bilans handlowy państw strefy euro w obrotach z resztą świata, jak i bilans w obrotach pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi strefy euro. Ogólny bilans handlowy przez cały okres dotychczasowego funkcjonowania strefy euro był w równowadze (lub wskazywał dodatnie saldo). Był on generowany jednak dzięki wynikom eksportowym gospodarki niemieckiej, zaś większość pozostałych krajów wykazywała deficyt w bilansie handlu zagranicznego. Jeśli więc polityka monetarna Europejskiego Banku Centralnego miałaby być oceniana w odniesieniu do wyników handlowych całej strefy euro, to jej skutki należałoby uznać za pozytywne. W rezultacie, podobnie należałoby ocenić wpływ tej polityki na kurs euro wobec pozostałych najważniejszych walut świata, w tym dolara amerykańskiego i japońskiego jena.

Sukces eksportowy gospodarki niemieckiej nie był jedynie wynikiem funkcjonowania euro i polityki monetarnej Europejskiego Banku Centralnego. Miał on inne dwa podstawowe źródła. Po pierwsze, w strukturze niemieckiej gospodarki z silną obecnością przedsiębiorstw produkcyjnych oferujących innowacyjne wyroby. Czynnik ten zwiększa odporność niemieckiego eksportu na negatywne skutki aprecjacyjnych tendencji wspólnej waluty. Wyjaśnia on również dlaczego eksport ten rósł nawet wtedy, gdy euro wzmacniało się wobec dolara czy jena. Po drugie, we wprowadzonych przez Gerharda Schroedera reformach rynku pracy (niemiecka Agenda 2010 z wyraźnym odniesieniem do Strategii Lizbońskiej), dzięki którym w Niemczech wzrosła elastyczność zatrudnienia oraz zmalała presja związków zawodowych na wzrost poziomu płac. Pierwszy czynnik zapewniał atrakcyjną ofertę eksportową, drugi, zapewniał konkurencyjność cenową produktów. Podstawą „wewnętrznej” konkurencyjności w strefie euro jest struktura gospodarki oraz tendencje w zakresie produktywności.

Gospodarka nie produkująca nowoczesnych produktów może odzyskać konkurencyjność wyłącznie poprzez obniżenie kosztów pracy. Wynagrodzenia w takiej gospodarce powinny rosnąć tylko, w takim stopniu, w jakim rośnie produktywność. Dobre wyniki gospodarcze Niemiec (wysoka dynamika eksportu oraz stosunkowo niski poziom bezrobocia) zostały osiągnięte dzięki skutecznej kontroli płac.

Przypadek Grecji pokazuje, jak kraj, dla którego podstawowym impulsem politycznym do przystąpienia do Europejskiej Unii Monetarnej była chęć obniżenia kosztów obsługi długu publicznego, ponownie znalazł się w pułapce długu na skutek niedocenienia mechanizmów decydujących o długookresowej konkurencyjności gospodarczej każdego kraju, także w strefie euro. Należy przypomnieć, że Grecja (chociaż nie tylko to państwo) cechowała się wysokim poziomem zadłużenia „budowanym” przez kolejne (niezależnie od politycznej opcji) rządy. Rządy Grecji, która do strefy euro przystąpiła z dwuletnim opóźnieniem w 2001 roku, liczyły na istotne obniżenie kosztów obsługi długu, który już w 2001 roku wynosił 114,7 procent PKB. Tak się rzeczywiście przez pewien okres (2001-2007) działo.

Pomimo zapisanej w Traktacie w Maastricht klauzuli wyraźnie wskazującej, że dług publiczny jednego państwa członkowskiego Unii Europejskiej nie jest długiem innych państw, które nie ponoszą zań odpowiedzialności, znaczenie tej klauzuli było przez rynki finansowe nierozumiane. W kolejnych latach po wstąpieniu do strefy euro Grecja utrzymywała deficyt budżetowy powyżej zalecanego poziomu 3% PKB, który dzięki dostępności taniego finansowania zewnętrznego oraz dzięki silnemu wzrostowi gospodarczemu w okresie po przystąpieniu do strefy euro (w latach 2001-2003 gospodarka Grecji rosła w tempie przekraczającym 4%) wydawał się możliwy do obsługi. Sytuacja dramatycznie zmieniła się od roku 2008 roku, gdy Grecja zanotowała deficyt budżetowy w wysokości 8% PKB oraz w 2009 roku, gdy deficyt przekroczył 12% PKB. W okres globalnego kryzysu finansowego Grecja weszła z wysokim poziomem długu. Recesja gospodarcza doprowadziła do równoczesnego gwałtownego pogorszenia stanu budżetu państwa oraz zmiany percepcji perspektyw rozwojowych, a tym samym wypłacalności Grecji. Nowe środki niezbędne do obsługi wykupywanych wcześniejszych obligacji Grecja mogła uzyskać na nowych, znacznie gorszych warunkach. W latach 2010-2011 Grecja straciła więc dostęp do prywatnych rynków kapitałowych, gdyż oczekiwane przez nie stopy procentowe skazywały ten kraj na ogłoszenie niewypłacalności.

Wiarygodność waluty a problem „opcji wyjścia ze strefy euro”

Jeśli jakaś gospodarka traci konkurencyjność w warunkach posiadania własnej waluty, to najczęściej spotykanym rozwiązaniem jest silna jej dewaluacja względem walut głównych partnerów handlowych. Nie jest to rozwiązanie przynoszące wyłącznie korzyści. Skutkuje bowiem wzrostem inflacji oraz obniżeniem poziomu życia na skutek podrożenia dóbr importowanych, jednakże umożliwia szybką poprawę konkurencyjności oferty krajowych producentów względem ich zagranicznych konkurentów. Dla kraju należącego do strefy euro dewaluacja nie jest możliwa bez równoznacznego i definitywnego wystąpienia ze strefy euro. Nie jest bowiem realistyczny scenariusz wystąpienia ze strefy euro „na chwilę”, w celu przywrócenia konkurencyjności po to, aby do strefy tej powrócić.

„Lokalny” kryzys zadłużenia Grecji stał się jednak, na skutek jej przynależności do EMU, kryzysem całej strefy euro. Jest tak nie tyle na skutek gospodarczej wagi Grecji[3], ile na skutek „efektu zarażenia”, które niekontrolowana niewypłacalność Grecji zrodzić mogła, i w 2012 roku, wciąż może zrodzić na rynkach finansowych. Niepewność co do możliwych skutków niewypłacalności Grecji generowana jest przez dwa ciągi czynników. Po pierwsze, przez możliwość pojawienia się kryzysu obsługi zadłużenia w kolejnych państwach strefy euro: najprawdopodobniej w następującej kolejności – Portugalia, Hiszpania i Włochy. Po drugie, na skutek istnienia powiązań pomiędzy instytucjami finansowymi, które grożą zwielokrotnieniem kosztów niewypłacalności pojedynczej instytucji.

Wystąpienie jakiegoś kraju ze strefy euro mogłoby więc mieć niemożliwe do precyzyjnego oszacowania, lecz potencjalnie groźne skutki dla wszystkich państw strefy euro, a tym samym dla gospodarki światowej.

Wydaje się, że twórcy strefy euro całkowicie zaniedbali prace nad stworzeniem lub nawet wyobrażeniem sobie scenariusza opuszczenia przez jakiś kraj strefy euro (w kontekście Europejskiej Unii Monetarnej pada stwierdzenie o „nieodwracalnym usztywnieniu kursu walutowego”). Do tej pory brak jest oficjalnych scenariuszy, w których, w sposób kontrolowany, strefę euro opuściłby jeden, dwa czy trzy kraje, a nawet rozwiązana zostałaby cała strefa euro i nastąpiłby powrót do narodowych walut.

Sytuacja, w której jakieś państwo może wejść do strefy euro, lecz faktycznie nie może jej opuścić pomimo tego, że mogłoby to być korzystne dla innych krajów jest sytuacją „złej równowagi” (bad equilibrium), z której jedynym wyjściem jest potężny, nieprzewidywalny w swoich skutkach kryzys i spowodowane nim konflikty. Rozpad strefy euro wydaje się więc z jednej strony niemożliwy, jednakże, z drugiej strony, przedłużający się kryzys podważa zaufanie do euro jako pieniądza będącego drugą co do wagi walutą, w której utrzymywane są rezerwy walutowe oraz generuje problemy w innych wymiarach funkcjonowania Unii Europejskiej.

Otwarta i ukryta polityzacja kryzysu długu publicznego w strefie euro

Wobec braku realistycznej „opcji wyjścia” przywódcy Niemiec i Francji – dwóch państw gospodarczych liderów strefy euro, wybrali opcję rozpraszania zagrożeń poprzez podejmowanie działań na dwóch frontach równocześnie. Pierwszy z nich to pomoc dla państwa (w tym wypadku dla Grecji), które stoi wobec groźby ogłoszenia niewypłacalności. Drugi to budowanie „zapory ogniowej” chroniącej systemy bankowe innych krajów przed negatywnymi skutkami ewentualnego ogłoszenia niewypłacalności lub wystąpienia ze strefy euro przez jakiś kraj. Pomoc dla Grecji jest pomocą opatrzoną kryteriami, które trudno określić inaczej niż poddanie tego państwa kurateli przez przedstawicieli Komisji Europejskiej, Europejskiego Banku Centralnego i Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Kryteria te dotyczą nie tylko dopuszczalnego poziomu deficytu budżetowego, ale i redukcji zatrudnienia w administracji publicznej, deregulacji rynku pracy, przebudowy systemu opieki zdrowotnej czy kierunków, skali i tempa prywatyzacji. Deklarowanym celem owego „warunkowania” pomocy jest nie tylko przywrócenie równowagi pierwotnego salda budżetu (salda nieuwzględniającego kosztów obsługi długu), lecz także doprowadzenie gospodarki Grecji do odzyskania międzynarodowej konkurencyjności. Scenariusz ten nieuchronnie i otwarcie „polityzuje”  relacje Grecji z przedstawicielami nadzorującej „trojki” i tworzy potencjał dla „populistycznej” reakcji, gdy najprawdopodobniej okaże się, że narzucane z zewnątrz programy przynoszą znaczne koszty, a oczekiwane pozytywne skutki oddalają się w czasie. W scenariuszu tym Grecja mogłaby wystąpić ze strefy euro na skutek silnych protestów społecznych i ewentualnego wyborczego zwycięstwa partii, które zdystansują się wobec realizowanych bolesnych, lecz nieskutecznych programów reform.

Bieżące problemy fiskalne niektórych państw członkowskich ujawniły błędy instytucjonalne Europejskiej Unii Monetarnej. Podejmowane są więc działania, które wzmacniać mają koordynację polityk gospodarczych w Unii Europejskiej (tzw. sześciopak reform finansowych UE), pakt fiskalny, testy odporności kryzysowej banków (tzw. stres-test) oraz środki Europejskiego Funduszu Stabilizacji Finansowej (przekształcanego w Europejski Mechanizm Stabilizacji) w wysokości około 500 miliardów euro. Reguły dotyczące sektora finansowego oraz polityki fiskalnej mają stworzyć solidniejsze, niż reguły uchwalonego w 1996 roku Paktu na rzecz stabilności i rozwoju, podstawy dla stabilności wspólnego pieniądza.

Faktyczną inicjatywę w bieżącym stabilizowaniu sytuacji w strefie euro przejął Europejski Bank Centralny, który, kierowany od listopada 2011 roku przez włoskiego ekonomistę Mario Draghiego, aktywnie skupuje greckie obligacje i dostarcza bankom strefy euro nisko oprocentowanych obligacji zwiększając ich płynność i chroniąc przez kryzysem. Wzmacniając siłę podejmowanych działań Mario Draghi zapowiedział na początku września 2012 roku uruchomienie nieograniczone w skali programu zakupu obligacji rządowych na rynku wtórnym. Jak dotychczas działania te skutecznie ochroniły państwa członkowskie strefy euro przed krachem bankowym i finansową paniką.

Jednakże kluczem do trwałej stabilności strefy euro jest powrót gospodarek dotkniętych kryzysem zadłużenia na ścieżkę rozwoju. Bez niego trudno będzie ustabilizować obecną relację długu publicznego do PKB, nie mówiąc już o możliwości jej zmniejszenia. Perspektywy wzrostu gospodarczego w UE są jednak pesymistyczne. Ogłoszona przez Europejski Bank Centralny na początku września listopada 2012 roku prognoza wyników gospodarczych na rok 2013 przewiduje stagnację w państwach członkowskich UE i lekką recesję w krajach strefy euro. Szczególnie trudna sytuacja rysuje się w Grecji, gdzie spodziewany jest szósty rok z rzędu spadek dochodu narodowego prowadząc do skumulowanego spadku dochodu narodowego o około 25% w stosunku do roku 2007 i Portugalii, gdzie dochód narodowy w 2013 roku spadnie najprawdopodobniej o 2,5%.

Wobec pesymistycznych prognoz dotyczących wzrostu gospodarczego należy oczekiwać kontynuacji scenariusza pojawiania się kolejnych zagrożeń dla strefy euro nie tylko w konfliktów wokół pakietów ratunkowych dla Grecji, ale także kryzysu obsługi długu w Portugalii, Hiszpanii czy Włoszech. Nawet jeśli żadne państwo nie opuści strefy euro, to trwać będą konflikty polityczne dotyczące odpowiedzialności za kryzys oraz dystrybucji jego kosztów.

Wspólny pieniądz i granice integracji

W zamierzeniach twórców euro, w tym Jacquesa Delors, wprowadzenie wspólnego pieniądza miało dopełnić proces integracji gospodarczej uwalniając pełny potencjał jednolitego rynku oraz wymuszając nowe poziomy i formy integracji politycznej, które ostatecznie miały okazać się korzystne dla wszystkich i dzięki temu uzyskać legitymizację ex post. Paradoksalnie jednak euro stworzyło sytuację generującą konflikty, które podważają osiągnięty wcześniej stopień integracji czy szerzej wielostronnej współpracy państw członkowskich.

Uproszczone wskazania na przyczyny kryzysu odnawiają i tworzą nowe narodowe stereotypy, które pogłębiają podziały pomiędzy społeczeństwami Europy. I tak na przykład upowszechniane są negatywne stereotypy przedstawiające Greków, jako ludzi leniwych i skorumpowanych. Chociaż statystki OECD pokazują, że wśród obywateli państw UE najdłużej pracują Grecy, Węgrzy i Polacy[4], dla prasy kolorowej dane te nie mają znaczenia, gdyż wyjaśnienie, iż poziom dochodu tylko w małym stopniu zależy od liczby przepracowanych godzin, w decydującej mierze zaś od technologii i organizacji pracy, jest zbyt złożone do zaprezentowania na jej łamach.

Kryzys w strefie euro negatywnie wpływa na unijne planowanie budżetowe oraz spycha na dalszy plan inne, wcześniej kluczowe polityki, w tym politykę spójności. Pracom nad perspektywą finansową na lata 2014-2020 towarzyszą wizje rozpadu już nie tylko strefy euro, ale i całej UE, i ta niepewność wpływa na proces jej uchwalania, prowadząc najprawdopodobniej do znacznych opóźnień.

Kryzys w strefie euro osłabił międzynarodową pozycję Unii Europejskiej. Jednym z celów euro było poprawienie międzynarodowej pozycji UE. Jeszcze w 2008 roku, podsumowując dziesięć lat funkcjonowania wspólnej waluty, Komisja Europejska pisała: “Międzynarodowy status euro przynosi korzyści, odpowiedzialności i ryzyko. Pozwala na rozwój sektora finansowego w Europie, przynosi korzyści z senioratu (renty emisyjnej) dzięki upowszechnieniu euro jako waluty, w której państwa trzecie utrzymują rezerwy oraz zmniejsza groźbę wysokiej zmienności kursu wymiany, gdyż upowszechnia się rozliczanie transakcji w euro”[5]. Jeszcze w 2009 roku sukces euro potwierdzony był przez fakt, że 1/3 oficjalnie ujawnionych rezerw walutowych denominowana była w euro, a kurs euro do dolara sięgał poziomu 1.5 i wskazywał na znaczne zaufanie do tej waluty. Zaledwie trzy lata później pojawiły się i znajdują uzasadnienie poglądy, że euro jest projektem wysokiego ryzyka, a państwa UE nie poradzą sobie ze stabilizacją waluty i sytuacji ekonomicznej bez pomocy z zewnątrz oferowanej przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy.

Zakończenie

Oficjalny język instytucji unijnych pełen jest retorycznych zwrotów o „coraz ściślejszej i nierozerwalnej unii” (ever closer and irreversible union). Historia projektu integracyjnego, jakim jest Europejska Unia Monetarna (w skrócie euro) pokazuje jednak, że ten ogólny kierunek może tworzyć zagrożenia, jeśli staje się zachętą do forsowania rozwiązań ujednolicających i centralizujących (coraz to nowych i o coraz to szerszym zakresie polityk integracyjnych).

Wspólna waluta i wspólna polityka monetarna jest nie tyle projektem politycznym, ale wielkim eksperymentem przeprowadzanym w warunkach braku adekwatnej teorii dotyczącej relacji między funkcjonowaniem pieniądza i polityki monetarnej a ich skutkami dystrybucyjnymi. Skutki dystrybucyjne pojawiające się na skutek decyzji rządów, o czym należy pamiętać, mają ze swojej natury wymiar polityczny.

Wraz z pojawianiem się niedostatecznie wcześniej rozpoznanych skutków funkcjonowania wspólnego pieniądza oraz wspólnej polityki monetarnej powrócił problem odpowiedzialności za rozwój (lub stan gospodarki) poszczególnych państw (lub regionów) i instrumentów służących skutecznemu wypełnianiu tej odpowiedzialności.

Jeśli skutkiem ubocznym korzyści, które funkcjonowanie euro tworzy na pewnych obszarach strefy euro, jest pogorszenie warunków innych obszarów, to, w myśl zasady efektywności Kaldora-Hicksa[6], należy oczekiwać zagwarantowania rekompensat dla obszarów ponoszących straty. Jest to oczekiwanie racjonalne, które było potwierdzone we wcześniejszym funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przykładowo, wdrożenie zasad jednolitego rynku (czyli pełniejsze otwarcie rynku wewnętrznego poprzez zgodę na harmonizację regulacji) oceniane było jako generujące koszty dla Grecji, Hiszpanii i Portugalii – państwa te uzyskały więc gwarancję rekompensaty w postaci, skierowanych w latach 1980. i 1990-tych głównie do nich, funduszy spójności. Obserwacja funkcjonowania gospodarek w warunkach wspólnego pieniądza wydaje się potwierdzać twierdzenie, że, wobec braku mobilności siły roboczej i chęci  zagwarantowania spójności terytorialnej, brakujących elementem jest nie tylko zbiór ogólnych reguł dla prowadzenia polityki fiskalnej, lecz faktyczna „unia transferowa”, czyli przeznaczenie znacznych środków budżetowych dla wsparcia poszczególnych państw i regionów funkcjonujących w strefie euro, czy szerzej UE[7].

Przedstawiona w tym eseju linia rozumowania zdaje się dowodzić, że projekt wspólnego pieniądza ujawnił granice projektu politycznej integracji poprzez forsowanie działań, których pełne konsekwencje nie są w adekwatnie rozumiane. Pokazuje także, że analiza skutków polityki monetarnej nie ma charakteru wyłącznie technicznego, lecz nierozłącznie wiąże się z kwestiami „politycznymi”, identyfikacją podmiotów odpowiedzialnych za te skutki dla danej zbiorowości, tworzeniem narzędzi modyfikowania skutków rynkowych procesów gospodarczych i ostatecznie ochroną długookresowych interesów społeczeństw.

 


[1]European Commission(1990)One market, one money, European Economy nr. 44, Bruksela.

[2] Mundell, Robert A.(1961)A Theory of Optimum Currency Areas, w The American Economic Review, vol. 51, nr 4, s. 657-665.

[3][3] Dochód narodowy Grecji stanowi zaledwie 3% łącznego PKB państw strefy euro.

[4] Zob. statystyki dotyczące liczby przepracowanych rocznie godzin ogłoszone przez OECD: http://stats.oecd.org/Index.aspx?DatasetCode=LEVEL#.

[5]European Commission(2008) EMU @10, w European Economy, nr 2/2008: s. 10.

[6] Kryterium Hicksa-Kaldora uznaje za efektywne zmiany, w wyniku których wzrasta dobrobyt zbiorowości, chociaż może pogorszyć się położenie pewnych jednostek należących do tej zbiorowości, gdyż “ci których dobrobyt wzrasta są w stanie zrekompensować straty tracących i mimo to będą się mieć lepiej”. Tracący mogą więc oczekiwać rekompensaty swoich strat.  - zob. hasło „Hicks” w Eatwell, John, Murray Milgate i Peter Newman(red.)(1987)The New Palgrave: A Dictionary of Economics, red., tom 2, London: Macmillan Press, s. 641-646.

[7] Ten warunek oznacza, że wspólny pieniądz wymaga stworzenia budżetu, który dystrybuować miałby nie jeden, lecz pięć-siedem procent łącznego dochodu narodowego państw członkowskich.

 


Start Aleksander Surdej, "Projekt euro: pomiędzy ekonomiczną racjonalnością a wymuszaniem integracji politycznej"